Бюджетная политика

Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 1093,4 млрд. рублей, что на 3,9% выше ожидаемого поступления в текущем году в сопоставимом виде. Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов проекта федерального бюджета увеличится в 2005 году до 32,9% по сравнению с 8,5%, утвержденными в 2004 году. Указанное увеличение обусловлено включением в состав неналоговых доходов таможенных пошлин, в результате чего доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в структуре неналоговых доходов в 2005 году проектируется в размере 84,1% .

Счетная палата обращает внимание на имеющиеся резервы увеличения доходов федерального бюджета в 2005 году за счет:

– налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, на 0,46 млрд. рублей вследствие увеличения налогооблагаемой прибыли в результате введения порядка взимания НДС по принципу “страна назначения” при экспорте нефти и природного газа на территории государств - участников СНГ;

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов на 1,1 млрд. рублей с учетом 100% собираемости налога и прогнозного объема общедопустимых уловов на 2005 год;

– вывозных таможенных пошлин на нефть и на нефтепродукты на 7,0 млрд. рублей в результате уточнения средней ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;

– дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, на 13,5 млрд. рублей в результате уточнения доли начисления дивидендов по итогам 2004 года и взыскания дивидендной задолженности;

– доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 0,8 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по арендной плате;

– доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, федеральных государственных унитарных предприятий на 1,0 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по перечислению части прибыли ФГУП перед федеральным бюджетом;

– аккумулирования в федеральном бюджете 1,0 млрд. рублей в результате реализации процедур банкротства;

– учета в полном объеме доходов от деятельности совместного предприятия “Вьетсовпетро” в составе доходов федерального бюджета - на 628,8 млн. рублей;

– доходов от проведения аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла в размере 91,6 млн. рублей.

Важной задачей бюджетной политики в области расходов, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2005 год, является повышение эффективности управления бюджетными ресурсами, обеспечение их целевой направленности в соответствии с установленными на 2005 год приоритетами социально-экономической политики.

При формировании проекта федерального бюджета на 2005 год учтено следующее перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с принятым законодательством в части межбюджетных отношений:

– увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на региональный уровень расходных обязательств по предоставлению профессионально-технического образования, дошкольного и общего образования; по обеспечению пожарной безопасности; а также в связи с отменой установленных федеральным законодательством части федеральных мандатов (льгот для ветеранов труда, тружеников тыла, граждан, пострадавших во время репрессий, обязательств по финансированию детских пособий) и передачей полномочий по установлению соответствующих льгот и пособий субъектам Российской Федерации;

– уменьшение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на федеральный уровень обязательств по финансированию лесоохранных и лесовосстановительных, водоохранных мероприятий, ремонту и содержанию гидротехнических сооружений, обеспечению мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, выплате субсидий сельхозтоваропроизводителям; по финансированию высшего образования, переподготовке кадров и повышению квалификации, санитарно-эпидемиологическому надзору, регистрации актов гражданского состояния; полномочий по проведению призывной компании; а также по финансированию льгот (пособий) для инвалидов, ветеранов (кроме ветеранов труда и тружеников тыла) и Героев СССР и России.

Перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации характеризуется рядом нерешенных проблем.

Проектируемое в 2005 году снижение объемов финансирования федерального бюджета в связи  с передачей расходных обязательств между уровнями бюджетной системы  не обеспечено принятием соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации по определению перечня объектов здравоохранения и культуры, финансирование которых остается за федеральным бюджетом.

Не определен порядок передачи собственности на указанные объекты, не определены меры по поддержанию функционирования передаваемых объектов социальной сферы на переходный период до решения вопроса об источниках их финансирования в 2005 году, не разработаны меры по обеспечению продолжения обучения учащихся и студентов в образовательных учреждениях в случае отсутствия необходимого финансирования при передаче их на иной уровень бюджетной системы.

Необходимо до начала 2005 года принять законы субъектов Российской Федерации о реформировании системы льгот в отношении ветеранов труда, тружеников тыла и пострадавших от политических репрессий, а также пособий семьям, имеющим детей. При этом уровень компенсаций и льгот указанным категориям населения в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не может быть снижен, что обусловливает необходимость выделения соответствующих объемов средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации.

В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год предусматривается равенство  доходов и расходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  при профиците федерального бюджета в объеме 278,1 млрд. рублей.

При этом просроченная кредиторская задолженность субъектов  Российской Федерации на 1 июля 2004 года составила 122,5 млрд. рублей, в том  числе на оплату труда с начислениями – 32,4 млрд. рублей и трансферты населению – 12,2 млрд. рублей. За последние годы увеличились долговые обязательства регионов с 217,7 млрд. рублей на 1 января 2003 года до 278,7 млрд. рублей на 1 января 2004 года.

Профицит проекта федерального бюджета на 2005 год определен в объеме 278,1 млрд. рублей, или 1,5% к ВВП, что выше утвержденного в 2004 году параметра – 83,4 млрд. рублей (0,5% к ВВП), однако существенно ниже ожидаемого в 2004 году уровня – 587,4 млрд. рублей (3,6% к ВВП).

1. ИТОГИ БЮДЖЕТНОЙ  ПОЛИТИКИ В 2000 - 2006 ГОДАХ 

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу были определены стратегические цели бюджетной политики - обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, создание эффективной системы управления государственными финансами, снижение налоговой нагрузки на экономику, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, реформирование межбюджетных отношений.

Поставленные  цели были в основном достигнуты.  

Обеспечение сбалансированности

бюджетных ресурсов и обязательств  

Начиная с 2000 года федеральный бюджет исполняется  с превышением доходов над  расходами. Была ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, включая  многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий. Это способствовало нормализации состояния расчетов в экономике в целом.

Превышение бюджетных  доходов над расходами и связанное  с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально (с более чем 100 процентов валового внутреннего продукта в 1999 году до 9 процентов валового внутреннего продукта к концу 2006 года) снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание. Восстановлено доверие к России как к надежному финансовому партнеру. Кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.

Были отменены "необеспеченные федеральные мандаты" - расходные обязательства, установленные  законодательными актами без определения  источников их финансирования, общий объем которых в начале десятилетия более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. С 2005 года прекращена порочная практика ежегодного приостановления действия отдельных законодательных актов и установленных ими расходных обязательств федеральными законами о федеральном бюджете.

Тем не менее  серьезную озабоченность вызывает возникшая в последние годы несбалансированность Пенсионного фонда Российской Федерации, особенно с учетом ожидаемых перспектив увеличения обязательств по выплате пенсий. Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных обязательств, прежде всего - при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ, а заявленные бюджетные ограничения зачастую не соблюдаются либо пересматриваются.

Решение этих проблем  является необходимой предпосылкой для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, предотвращения возникновения "необеспеченных мандатов" и неконтролируемого  роста нагрузки на бюджетную систему.   

Создание эффективной  системы

управления государственными финансами  

С 2000 года формирование и исполнение бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации осуществляются по предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации единым правилам.

С этого времени  все федеральные законы о федеральном  бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, что в немалой степени обусловлено сложившимся конструктивным взаимодействием между палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Однако следует отметить, что подготовка нормативных правовых актов, необходимых для исполнения федеральных законов о федеральном бюджете, зачастую недопустимо затягивалась, что усугубляло проблему неравномерности расходования бюджетных средств в течение года.

Завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств.

Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности.

На федеральном  уровне и в ряде субъектов Российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана.

Составлены первые реестры расходных обязательств публично-правовых образований, позволившие  более четко определить состав и  объемы действующих обязательств.

Началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов  финансового менеджмента.

Новые процедуры  закупок товаров (работ, услуг) для  государственных и муниципальных  нужд способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Тем не менее  в повестке дня остается решение  ряда существенных проблем управления общественными финансами.

Сформировались  затянутые и громоздкие процедуры  составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и "технологические" аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.