Российское земельное право

Земельным кодексом 1922 г. аренда земли в определенной мере была разрешена и ей был посвящен специальный его раздел - "О  трудовой аренде земли". В соответствии со ст. 28 Кодекса для трудовых хозяйств, временно ослабленных вследствие стихийных бедствий, либо недостатка инвентаря или рабочей силы, либо по иным причинам, допускалась сдача всей или части земли в аренду за уплату деньгами, продуктами или другими видами вознаграждения. Срок аренды равнялся трем годам. Аренда была исключительно трудовой, ибо никто не мог арендовать земли более того количества, которое работник мог дополнительно к своему наделу обработать силами своего хозяйства. Таким образом, здесь просматривается, хотя и весьма робкий и с большими ограничениями, отход от административного оборота, обусловленный потребностями практики.

В 20-е годы в  отличие от дореволюционного периода, когда наблюдался процесс перехода от крупных капиталистических хозяйств к трудовым, наметился переход  от трудового хозяйства - много- и средне посевного, к малопосевному, иначе говоря, от крупно земельных и средне земельных хозяйств к малоземельным. Выход из этого положения некоторые экономисты того времени видели в оттоке избыточного сельского населения в город, в результате чего могло произойти укрупнение земельных массивов оставшихся хозяйств. Учитывая опыт реформы 1906 г., можно предположить, что ускорению этого процесса и его большей безболезненности способствовала бы возможность продажи земельных участков и получения определенного капитала на обустройство сельского населения в городе.

Принимая во внимание весьма краткий исторический период нэпа в сельском хозяйстве  в начале 20-х годов, т.е. период становления  и укрепления единоличных хозяйств как товаропроизводителей, трудно дать категорический ответ на вопрос о том, насколько отсутствие частной собственности на землю и исключение ее из гражданского оборота способствовало становлению рентабельных хозяйств или тормозило его. По мнению ряда экономистов 20-х годов, отсутствие права частной собственности на землю и соответственно гражданского оборота земли, рынка земли снимало с крестьян ответственность

за надлежащее ее использование.

Становление и  развитие административно-командной  системы как в политической, так  и в экономической сфере в условиях государственной собственности на средства производства и существования единого государственного (или огосударствленного) сектора экономики в сельском хозяйстве делало нереальной, да и не нужной постановку вопроса о трансформации земельной собственности: эта проблема могла быть поднята только в условиях кардинальных экономических преобразований, которые были начаты в России в начале 90-х годов.

Если на протяжении постреволюционного периода отношения  собственности на землю оставались неизменными, то формы землепользования претерпели существенные изменения. Крестьянский наказ о земле провозглашал свободу выбора форм пользования землей (подворная, хуторская, общинная, артельная). Однако позже стала формироваться государственная политика в сфере землепользования, направленная на поддержку коллективного землепользования. В ст. 5 Закона от 27 января 1917 г. "О социализации земли" говорилось: "Российская Федеративная Советская Республика в целях скорейшего достижения социализма оказывает всяческое содействие (культурная и материальная помощь) общей обработке земли, давая преимущество трудовому коммунистическому, артельному и кооперативному хозяйствам перед единоличным". При этом небезынтересно отметить, что Земельный кодекс 1922 г. (т.е. периода нэпа), говоря о добровольном вступлении в артели и товарищества

товарищества  с общественной обработкой земли (ст. 104), практически , умалчивал о государственной  поддержке тех или иных форм землепользования. Однако курс на коллективизацию в  сельском хозяйстве привел к тому, что в общесоюзном земельном законе - Общих началах землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г. в отличие от Земельного кодекса 1922 г. предусматривались социалистические формы землепользования. В условиях сплошной коллективизации земельные общества, являвшиеся организационной формой единоличного землепользования, ликвидируются и основными субъектами прав на земли сельскохозяйственного назначения становятся колхозы и совхозы. За этими скупыми строчками об изменении форм землепользования, как известно, стоит величайшая человеческая трагедия, поскольку этот процесс происходил в обстановке террора и насилия.

После принятия Общих начал землепользования и  землеустройства 1928 г. законодательство РСФСР базировалось на законодательстве Союза ССР, направленном на упрочение земельно-правового строя, сложившегося в результате принятия Общих начал 1928 г. Среди нормативных правовых актов, направленных на защиту права землепользования колхозов, важную роль сыграл Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г. В ст. 2 и 3 Устава было записано, что земли, закрепленные за колхозом, составляют единый массив, который не должен уменьшаться. На обеспечение устойчивого землепользования колхозов было направлено и Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. "О создании устойчивого землепользования колхозов".

В период индустриализации, требовавшей новых земельных  территорий для промышленности и  строительства городов, которые  отводились для этих целей в основном за счет сельскохозяйственных земель, ВЦИК и СНК СССР 4 марта 1929 г. приняли специальное Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, допускавшее изъятие участков лишь необходимого размера и обязывающее предприятия, учреждения и организации, которым передавались земли, возместить вызванные изъятием земель убытки. В тот же период принимаются акты, посвященные правовому режиму несельскохозяйственных земель: Положение о землях, предоставленных транспорту, от 7 февраля 1933 г., Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933 г. "О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест".

В послевоенный период активизируется работа по кодификации  земельного законодательства и издаются нормативные акты, направленные, как и прежде, на обеспечение рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель. Что касается первого направления, то в июле 1946 г. Совет Министров СССР принял решение возобновить прерванную войной работу по подготовке проекта Основ землепользования СССР. К 1948 г. такой проект был разработан и опубликован для широкого обсуждения. Однако на рассмотрение законодательных органов он вынесен не был. Затем началась работа по подготовке проекта Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, первый вариант которых был подготовлен в 1957 г. Для дальнейшей работы над проектом этого закона в 1960 г. создается представительная комиссия из практических работников и ученых. Работа над проектом Основ земельного законодательства завершается к концу 1968 г. 13 декабря этого года данный закон принимается Верховным Советом СССР и вводится в действие с 1 июля 1969 г. От Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. Основы земельного законодательства отличались тем, что они содержали больше земельно-правовых институтов.

институтов. Что  же касается сути земельно-правового  строя, основанного на праве собственности  на землю исключительно государства, то Основы целиком и полностью восприняли и укрепили это основополагающее полоскание.

На базе и  в развитие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик  в течение 1970-1971 гг. во всех союзных  республиках, в том числе и  в РСФСР, принимаются земельные  кодексы. Земельный кодекс РСФСР 1970 г. действовал до 1990 г., когда под влиянием экономических реформ и, в частности, земельной начинает изменяться и земельное законодательство. 28 февраля 1990 г. были приняты Основы Союза ССР и союзных республик "О земле", которые, хотя кардинально и не реформировали земельно-правовой строй России, но внесли в него ряд существенных изменений, связанных в первую очередь с началом аграрной реформы и возникновением крестьянских (фермерских) хозяйств. Существенное изменение земельно-правового статуса колхозов и совхозов заключалось в том, что их члены (работники) при желании создать крестьянское (фермерское) хозяйство получили право на земельные участки из состава земель сельскохозяйственных организаций. Принципиально новыми положениями данного закона стали введение платности землепользования и нового вещного права на земельные участки для граждан - права пожизненного наследуемого владения как прообраза права частной собственности на землю.

3. Современная  земельная реформа.

Первые правовые акты земельной реформы были приняты еще бывшим Союзом ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял Основы законодательства о земле. Однако в те времена шла острейшая дискуссия: нужно или не нужно вводить частную собственность на землю.

Основы законодательства о земле не ввели право частной собственности на землю. Но Основы ввели новшество - пожизненное наследуемое владение землей. Это еще не право собственности на землю, но уже одно правомочие как собственника: Основы закрепили передачу земельного участка по наследству. Основы ввели еще одно право на землю - право аренды земли. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе". В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов.

Это было сделано  на основе ст. 12 бывшей Конституции  РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения и было предусмотрено  право частной собственности  граждан на землю. Но это право  было очень ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей.

Было предусмотрено  создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем.

В 1990-1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля 1991 г. он был принят. Это - основной земельный законодательный акт, в котором урегулированы, по существу, все земельные общественные отношения нового земельного строя.

Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земельных  участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами

гражданами  у государства.

Серьезнейшей  новизной и революционным завоеванием  ЗК РСФСР явилось установление судебного  разрешения всех земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке (до этого  суды рассматривали лишь один спор - о пользовании земельным участком его собственниками в городе).

Президент Российской Федерации решил регулировать ход  реформы своими Указами. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации  принял Указ "О неотложных мерах  по осуществлению земельной реформы'". Указ установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей:

- при выходе  на пенсию (по старости или  инвалидности);

- при переселении  в другую местность;

- при передаче  в собственность по наследованию;

- при внесении  вырученных средств в местную  перерабатывающую промышленность.

Колхозники, работники  совхозов получили право продавать  свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим  на работу в совхоз.

Таким образом, права указанных граждан на продажу  земельных участков были расширены  по сравнению с Конституцией и  ЗК РСФСР.

Из названных  положений Указа исходило и постановление  Правительства Российской Федерации  от 29 декабря 1991 года о реорганизации колхозов и совхозов, в котором предписывалось колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (АО, товарищества, кооперативы и др.). Это противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный Суд не отреагировал на это. Реформа продолжилась.

Законодательными  актами Верховного Совета Российской Федерации регулировались и регулируются плата за землю (Закон от 11 октября 1991 г. с дополнениями и изменениями); залог земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других. Признано необходимым принять закон об ипотеке.

Законодательный орган - Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности  на землю. В Конституцию РФ (ст. 12) были внесены дополнение и изменение которыми разрешалась свободная купля-продажа земельных участков гражданами в четырех случаях - для ведения:

- личного подсобного  хозяйства;

- садоводства;

- дачного строительства;

- индивидуального жилищного  строительства.

Конституция и Закон не позволяли регулировать земельные отношения с учетом требований земельной реформы. Поэтому Президент Российской Федерации стал регулировать их в указном порядке.

Указом Президента Российской Федерации о регулирований земельных  отношений и развитии аграрной реформы от 27 октября 1993 г. было установлено, что земля - имущество, недвижимость; все сделки с землей должны регулироваться гражданским правом, с учетом земельного и экологического законодательства. Земельное законодательство в указанной части должно соответствовать ГК РФ.

24 декабря 1993 г. Президент  Российской Федерации принял  Указ № 2228 о приведении законодательства  Российской Федерации в соответствие  с Конституцией РФ. Он отменил  часть ЗК РСФСР, ряд статей  Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне.