Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Особенности правового  режима земель сельскохозяйственного  назначения

Введение

В юридической  науке правовой режим земель сельскохозяйственного  назначения исследован достаточно полно, в том числе проведены специальные - диссертационное и монографическое - исследования в данной области [1, 2]. В Республике Беларусь отдельные аспекты указанной проблематики в своих публикациях затрагивали О.Н.Бакиновская, Н.Г.Станкевич, И.С.Шахрай, Н.А.Шингель и другие авторы. Вместе с тем, исследованию особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения в отечественной юридической литературе не уделено должного внимания. Необходимость обращения к указанным вопросам обусловлена также вступлением в силу Кодекса Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 года (далее - КоЗ) [3], существенно изменившего правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения.

Основная часть

Содержание  понятия «правовой режим земель»  не раскрыто в законодательстве об охране и использовании земель. Этот термин представляет собой определенную теоретическую конструкцию, обобщающую правовую характеристику земли как объекта права и содержащую указания на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли [4, с. 346].

В юридической литературе указывается на то, что понятие правового режима применяется в отношении всего единого земельного фонда и отдельных категорий или видов земель. Это означает, что понятие «правовой режим земель» может быть использовано для характеристики: 1) всех земель Республики Беларусь (общий правовой режим); 2) различных категорий земель, выделяемых в соответствии с их целевым назначением (особенный правовой режим); 3) видов земель в рамках той или иной категории (специальный правовой режим); 4) земельных участков (конкретный правовой режим).

При установлении общего правового  режима определяется единообразный  подход к правовому регулированию  различных составных частей всех земель Республики Беларусь [5, с. 18]. Правовой режим отдельных категорий земель (особенный правовой режим) основан  на закреплении различий между этими землями. Специальный правовой режим устанавливается применительно к видам земель в рамках той или иной категории (например, в отношении сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения установлен более жесткий правовой режим их использования и охраны по сравнению с иными видами земель). Основными элементами содержания правового режима земельного участка являются права и обязанности его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Именно целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем правовом титуле.

Впервые вопрос о правовом режиме земель был исследован И.И.Евтихиевым, который отмечал, что существуют разные, не совпадающие по объему земельные  режимы для отдельных категорий  земель. В частности, под земельным  режимом он понимал «совокупность  прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть правила и принципы выполнения органами земельного управления своих основных функций: административной, юрисдикционной и нормативной» [6, с. 1].

В дальнейшем общее определение правового режима земли в СССР было предложено Н.И.Красновым: «правовой режим государственного земельного фонда представляет собой установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, порядок государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, нацеленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве» [4, с. 346]. Г.А.Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель - это значит дать определение этим землям как объекту данного земельного отношения, определить круг землепользователей, установить их права и обязанности, выявить порядок государственного управления этими землями и указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для землепользователей [7, с. 55].

Современная трактовка рассматриваемого понятия в целом не претерпела существенных изменений. Так, И.А.Иконицкая определяет правовой режим земель как «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли» [8, с. 200]. По мнению О.И.Крассова, правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и разрешенного использования [9, с. 58-59].

Приведенные определения понятия «правовой режим земель» применимы к любой категории земель, в том числе и к категории земель сельскохозяйственного назначения. Специфика правового режима земель сельскохозяйственного назначения проявляется в осуществлении прав на них, в управлении данными землями, в обеспечении их рационального использования и охраны.

Согласно статье 6 КоЗ  к землям сельскохозяйственного  назначения относятся земельные  участки, включающие в себя сельскохозяйственные и иные земли, предоставленные для  ведения сельского хозяйства. Сельскохозяйственные земли определяются статьей 1 КоЗ как земли, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции и включающие в себя пахотные земли, залежные земли, земли под постоянными культурами и луговые земли.

Кроме того, в КоЗ и  Указе Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии  и предоставлении земельных участков» [10] используются термины «сельскохозяйственные  земли сельскохозяйственного назначения»  и «сельскохозяйственные земли несельскохозяйственного назначения». Таким образом, в указанных нормативных правовых актах содержанием понятия «сельскохозяйственные земли» охватывается часть земель категории сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, используемые для производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции, входящие в состав иных категорий земель. К последним, в частности, относятся:

земельные участки, входящие в состав категории земель населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, используемые для ведения личного подсобного хозяйства граждан;

земельные участки, входящие в состав категории земель населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, предоставленные  для ведения коллективного садоводства;

земельные участки, входящие в состав категории земель лесного фонда, используемые для сельскохозяйственных целей;

земельные участки, входящие в состав категории земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны  и иного назначения, используемые для ведения подсобного хозяйства и др.

Правовой режим земельных  участков, используемых в сельскохозяйственных целях и входящих в состав иных категорий земель, имеет определенную специфику. Ряд авторов полагает, что на рассматриваемые земельные  участки должен распространяться правовой режим земель сельскохозяйственного назначения [2, с. 80; 11, с. 46]. Позволим себе не согласиться с данным мнением, поскольку при таком подходе теряется значение классификации земель на категории и нарушается система норм, регулирующих правовой режим соответствующих категорий земель. Приоритет сельскохозяйственного землепользования не должен распространяться на все категории земель, так как земли, предоставленные во временное пользование для сельскохозяйственных нужд из других категорий, будут иметь двойственный правовой режим с преимущественным назначением основной категории земель [5, с. 22].

Под «иными землями, предоставленными для ведения сельского хозяйства» следует понимать земельные участки, которые используются в сельском хозяйстве в качестве территориального базиса для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, древесно-кустарниковой растительности, водных объектов, а также различных построек и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (земли нерастениеводческого использования).

Некоторые авторы полагают, что к землям сельскохозяйственного  назначения следует относить только земли, которые непосредственно  используются для производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции [12, с. 16; 13, с. 69]. По мнению Н.А.Шингель, более целесообразно предоставлять земельный участок для внутрихозяйственного строительства в виде отдельного земельного участка несельскохозяйственного назначения [5, с. 26]. Безусловно, приведенная точка зрения заслуживает внимания, в то же время большинство ученых, взгляды которых разделяет и автор настоящей статьи, полагают недопустимым выведение вспомогательных земель из категории земель сельскохозяйственного назначения [14, с. 14; 15, с. 37-38], поскольку использование указанных земель обеспечивает нормальное функционирование сельскохозяйственного производства и неразрывно связано с ним. К тому же сельское хозяйство включает в себя не только растениеводство, но и животноводство, а также предоставление услуг в области растениеводства и животноводства, кроме ветеринарных услуг. Следует отметить, что в условиях перевода сельскохозяйственного производства на основу ландшафтно-экологической системы земледелия природоохранное значение вспомогательных земель значительно возрастает [16]. Вместе с тем, несомненно, приоритетное значение должны иметь земли непосредственного растениеводческого использования.

Таким образом, к категории земель сельскохозяйственного  назначения относятся сельскохозяйственные земли сельскохозяйственного назначения (земельные участки, непосредственно используемые для производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции) и земли, которые являются территориальным базисом для сельскохозяйственного производства (вспомогательные земли).

Специфика правового  режима земель сельскохозяйственного  назначения выражается, прежде всего, в установленном статьей 13 Конституции  Республики Беларусь запрете на передачу земельных участков из категории  земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность. В связи с этим земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться только на следующих правах: сельскохозяйственный земля правовой регулирование

сельскохозяйственным  организациям, в том числе крестьянским (фермерским) хозяйствам, иным организациям для ведения сельского хозяйства, научным организациям, учреждениям образования для исследовательских или учебных целей в области сельского либо лесного хозяйства - по их выбору в постоянное или временное пользование либо аренду;

гражданам Республики Беларусь для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - в пожизненное  наследуемое владение либо аренду;

иностранным гражданам  и лицам без гражданства для  ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - в аренду.

Проблема вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в сферу рыночных отношений, возможность  передачи указанных земель в частную  собственность является весьма дискуссионной  для российских ученых-юристов [17, 18]. В белорусской юридической литературе указанная проблематика исследована недостаточно. В то же время ряд авторов обосновывает целесообразность расширения круга объектов - компонентов природной среды, подлежащих передаче в частную собственность граждан и юридических лиц. В частности, Т.И.Макаровой обоснована позиция, которая заключается в том, что «определяющая функция государства состоит не в роли монопольного собственника природных ресурсов, а в роли жесткого контролера за соблюдением норм экологического законодательства при эксплуатации природных ресурсов, независимо от формы собственности на них» [19, c. 59].

На наш взгляд, введение частной собственности  на земли сельскохозяйственного  назначения в значительной степени  расширит права субъектов сельскохозяйственной деятельности. В частности, нам представляется целесообразным предоставление земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в собственность юридического лица, что позволит устранить некоторую неопределенность прав на земельные участки данного субъекта сельскохозяйственного землепользования [20, с. 118-119].

Специфика государственного управления в области использования  и охраны земель сельскохозяйственного  назначения определяется сложностью агропромышленного  производства, где переплетаются  технические, биологические, экономические, социальные и природно-климатические процессы, и в наибольшей мере проявляется в порядке предоставления и изъятия указанных земель, а также организации землеустройства.

Особенности изъятия  и предоставления земель сельскохозяйственного назначения заключаются в закреплении в законодательстве об охране и использовании земель:

ограничений по изъятию сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с назначением  этих земель (статья 38 КоЗ);

особого порядка перевода сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в другие виды земель (глава 4 Положения о порядке перевода земель из одних категорий и видов в другие и отнесения земель к определенным видам [10]);

обязательности  возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных земель для использования их в иных целях (Положение о порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства [21]).