Теория государственного управления

производств, атомной энергетики, космонавтики и т.д., приходится возвращаться к исходным концепциям, понятиям и прогнозам, их пересматривать и по-новому интерпретировать. На порядок сложнее ситуация в области знания об обществе и человеке. Не случайно, по-видимому, наибольшее число ошибок, заблуждений, иллюзий, и весьма серьезных, приходится на выбор той части общественного знания, которая становится основанием политики тех.или иных партий, а нередко и государств в целом. Одни взывают к прошлому, как будто его можно восстановить, другие ищут истину подальше от родных краев, полагая, что ее лучше взять готовенькой и "внедрить" дома, третьи бросаются на что-то модное, разрекламированное, четвертые просто "попадаются на удочку", когда недруги подсовывают им то, что несет вред. Достоверность того или иного знания, его способность решать соответствующие проблемы не всегда выверяются. А для государственного управления это просто недопустимо.

Логичен и такой аспект знаний, как их применимость. Не все, что имеется в человеческом знании, можно применять в конкретных условиях места, времени и участия конкретных лиц. Нужна большая осторожность при анализе и оценке используемого в управлении знания, как выросшего на отечественной почве, так и взятого из мировых кладезей. Здесь особое значение принадлежит соотнесению национального менталитета и знания, способного решить ту или иную проблему. Нельзя забывать и о возможности формального (на словах) применения знания.

Поэтому не стоит рассматривать существование того или иного знания абстрактно; оно приобретает практическую роль лишь тогда, когда закладывается в реально действующие технологии и посредством них приносит людям (обществу) ощутимую пользу — социальный эффект. Технологии являются сложными системами, в которых каждый их элемент и каждая взаимосвязь элементов должны быть пронизаны адекватным знанием и устойчиво воспроизводить заложенный в технологии объективный результат. Это не технология, если результат зависит от случая. В таком варианте неопределенности результатов не стоит тратить ресурсы на создание и отработку технологий.

Напомню и расширю сказанное в сюжете об управленческих технологиях (11.9.5). Технология есть система жестко скоординированных следующих элементов: "цели — процедуры (правила) — технические средства — операции (действия) — мотивы (стимулы)". Главное в ней — согласованность и последовательность элементов, что является непременным для любой технологии, будь то образовательная, воспитательная, информационная, про-

извод ственная, сервисная, коммуникационная, управленческая. Везде реализация сформулированных целей должна осуществляться путем установления четких, ясных и неуклонно исполняемых процедур, диктующих логику тех или иных, разумеется, обоснованных и продуктивных действий.

Конец XX века характеризуется активным переложением накопленных научных знаний и практических навыков на язык современных технологий. Имеет место сочетание специализации и диверсификации, многооперационности на одном рабочем месте и широкой кооперации. Большинство ученых в области прогнозирования усматривают именно в усилении технологичности любых процессов (видов деятельности) грядущий XXI век. Отсюда выводы для государственного управления.

Центральный из них, ради которого, собственно говоря, и задуман данный сюжет, заключается в том, что между знаниями и технологиями самых разнообразных видов деятельности находится управление. Конечно, в разных видах, объемах, уровнях деятельности — соответственно и разные виды управления. В любом месте земного шара процветают только те компании, у которых менеджмент поднят на должную высоту. И успешно решаются каждодневные вопросы жизни людей там, где развито местное самоуправление. Как и удовлетворение социальных и национальных интересов лучше идет в условиях сильного общественного управления и самоуправления. Локальные технологии и призваны создаваться локальными видами управления.

Но когда речь идет о состоянии и развитии общества в целом, о судьбе всей страны, о становлении всего многообразия современных технологий, тогда все упирается в государственное управление. Его долг перед обществом в этом контексте сводится к тому, чтобы быть соединительным звеном между мировым и национальным знанием, прежде всего научным, и практикой поведения и деятельности своих граждан. Можно, конечно, уповать на то, что "кто ищет, тот найдет", что, если кому-то понадобятся новые технологии, тот и обратится к нужным знаниям, проектам, наработкам. Однако вряд ли где в наши дни кто-то рассчитывает на усредненное и итоговое действие стихии, вроде того, что "из хаоса родится порядок". Знание для того и дано людям и расширяется и углубляется ими, чтобы во все привносить сознательное начало: мысль, опыт, умение и волю. Социальная (общественная) ценность государственного управления в том-то и состоит, что оно должно в масштабах всего общества обеспечивать практическую целенаправленность, организацию взаимодействия и регулирование жизнедеятельности людей. По

идее — это инициирующая и движущая сила общественного развития, гармонизации системы "человек — общество — природа". Но быть таким государственное управление может, лишь основываясь на способности, опираясь на динамику человеческого познания, развиваясь опережающе, о чем следующий сюжет.

20.3. Понятие "опережающее состояние" государственного управления

Опыт разных видов управления (причем в историческом измерении) однозначно показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей), обеспечивать активность внутренней жизнедеятельности и прочее субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя же, в самом деле, вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести. Трагедии, драмы, кризисы и обвалы в общественной жизни чаще всего и происходят как раз из-за беспомощности, инертности, отсталости субъектов управления, которые нередко вместо того, чтобы идти впереди ("и тянуть воз"), плетутся у "хвоста" управляемых объектов или как ярмо висят бесполезно на их шее. Многими исследователями, в том числе и автором этих строк, давно говорится о необходимости опережающего развития управления, прежде всего государственного, но суть данного понятия пока не раскрыта. Попытаюсь предложить свои суждения по данному вопросу.

Важнейшее сущностное свойство людей, объединенных в общество, состоит в их способности созидать новое, необычное, то, чего еще не было на момент творчества. Благодаря этому люди открывают тайны Вселенной, выстроили огромный "второй", искусственный, мир, постоянно что-то изобретают, конструируют, сочиняют, рационализируют, улучшают. Вместе с тем не все в равной мере владеют таким эвристическим дарованием. Немало людей лишь копируют, наследуют, подражают и то не всегда надлежащим образом. Отсюда всегда будут актуальны образование, обучение, распространение опыта; информационное обеспечение процесса формирования людей; организация и регулирование поведения и деятельности; контрольные механизмы, стимулы и санкции и другие явления, без которых общественная жизнь прекращает совершенствование, теряет целенаправленную

динамику, подвергается произвольному столкновению индивидуальных, эгоистических интересов.

Нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

"Опережающее состояние" государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте широко используется современная научная мысль, принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, идет открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление служит интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в "опережающем состоянии" обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в "опережающем состоянии" государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей (благо Отечества), высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем — наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Политическая деятельность и государственная служба считаются одним из престижных поприщ приложения человеческих усилий. Управление становится явлением, в котором сплав науки, искусства и опыта является не модной фразой, а действительностью. Примеров по данному поводу можно приводить немало; достаточно посмотреть на историю политических и государственно-правовых институтов США, Франции, Германии, Китая, Японии, Великобритании и других стран за последние 25 лет. Везде и почти непрерывно ведутся конструктивные "административные" (таково их обобщающее название) реформы. На всех уровнях и по всем направлениям государственного управления идут поиск и использование современных научных знаний, эмпирических приобретений, технических средств и талантливых людей. Страны управляются сегодня и готовятся к тому, чтобы быть управляемыми в будущем.

Ведь ресурсов и резервов управления в общественной жизни и в самой системе государственного управления очень много. Они присутствуют буквально в каждом государственно-управленческом явлении. Назову некоторые из них в той последовательности, как они были когда-то мною написаны и остались, скорее всего, вне внимания тех, кому адресовались.

Так, в 1980 году в числе источников и ресурсов, способных поднять уровень государственного управления, назывались: а) территориальный фактор, связанный с рациональным разделением государственной власти и государственного управления по территории государства — его национально-государственным и территориально-государственным образованиям, административно-территориальным единицам;

б) социальный фактор, предполагающий ориентацию государственного управления на интересы всех классов, социальных слоев, профессиональных групп, национальных и конфессиональных структур общества, а также возможно широкое вовлечение граждан в управленческие процессы (демократизм государственного управления); в) технический фактор, состоящий в использовании новых технических средств, создании локальных автоматизированных систем управления и формировании единой информационной системы государственного управления; г) правовой фактор, позволяющий упорядочивать посредством правового регулирования и исполнения соответствующих норм поведение и деятельность участников управленческих процессов, а также системное взаимодействие управленческих элементов; д) организационный фактор, вызванный высокой динамикой организационных отношений и необходимостью постоянного изменения организационных структур под влиянием экономических, социальных и духовных новаций; е) кадровый фактор, обусловленный актуальностью вовлечения в государственный аппарат высококвалифицированных специалистов и необходимостью их развития при осуществлении управленческой деятельности .

Буквально через 10 лет в результате анализа процессов, происходивших в то время в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых позитивно сказалось бы на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь шла об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало было оказано об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставился вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашен-