Попит на знання та існуючі практики його задоволення у системі органів місцевої влади в Україні

ІІ.3. Оцінка потреби у знаннях та у підвищенні кваліфікації для державних службовців районної влади та посадових осіб місцевого самоврядування:

• основний спосіб набуття нових знань щодо місцевого самоврядування серед працівників та керівників місцевої влади – самоосвіта. Найменш поширений спосіб набуття нових знань серед керівників – навчання у магістратурах державного управління в національних університетів, а серед працівників – он-лайн навчання;
• найчастіше підвищення кваліфікації здійснюється у центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації службовців державної влади та посадових осіб місцевого самоврядування. В середньому за 5 років у таких центрах здійснюють навчання в середньому 14 осіб в одному органі місцевої влади. Це означає, що щорічно три представники установи здійснюють підвищення кваліфікації. З урахуванням середньої чисельності установ це означає, що навчання / перепідготовка  працівника за збереження існуючої системи здійснюватиметься 1 раз на 10 років. Навчання за сприяння міжнародних донорських організацій в основному проходять працівники органів місцевої влади АР Крим та Заходу;
• оцінюючи результативність навчання, респонденти назвали загалом 13 інституцій, які здійснюють підготовку та перепідготовку кадрів для місцевої влади. 10 з них отримали оцінку результативності більше 4 за п’ятибальною системою, що означає «добре». З них дві інституції отримали оцінку більше 4,5 балів, тобто таку, що тяжіє до оцінки «дуже добре». Це АМУ та НАДУ, ефективність навчання в якій респонденти оцінили найвище;
• план заходів з підвищення кваліфікації працівників є в середньому в 77% органів місцевої влади, а стаття видатків у місцевому бюджеті на підготовку і перепідготовку кадрів наявна у 58% місцевих бюджетів, що є свідченням невідповідності планів реальним можливостям;
• головним джерелом фінансування підготовки кадрів для районних державних адміністрацій є державний бюджет, для сільських і районних рад – місцевий бюджет. Обмежені можливості місцевих бюджетів призводять до обмеження можливостей у сфері підготовки кадрів;
• формування замовлення на підготовку кадрів здійснюється переважно з центру, і лише сільські ради майже на 34% самостійно формують замовлення на підвищення кваліфікації своїх працівників;
• найнижчі оцінки рівня знань отримали фахівці на рівні сільських громад, особливо з правових та економічних знань. Рівень правових та економічних знань відстає від інших показників у фахівців на всіх рівнях;
• найвище респонденти оцінили загальний рівень освіти та навички організаційної роботи. Найвищі оцінки рівня знань отримали фахівці на рівні обласних центрів;
• найбільш необхідними для виконання своїх професійних завдань, респонденти вважають навички усної комунікації, стратегії, тактики ведення ділових переговорів та навички підготовки, головування та участі у нарадах;
• найбільш затребуваними програмами навчання, як для керівників так і працівників, є навчання з питань земельного та бюджетного законодавства. Водночас програми з стратегічного та фінансового планування посідають 6-7 місце у переліку пріоритетів. Програми, які пов’язані з наданням послуг та оптимізації роботи місцевого органу влади, менше цікавлять керівників: останні вважають, що в цих питаннях мають більше орієнтуватися їх підлеглі, ніж вони самі;
• керівники готові оплатити навчання своїх працівників з програм земельного та бюджетного законодавства, а серед програм, які пов’язані з наданням послуг, вони обрали «поводження з твердими побутовими відходами»;
• респонденти визнають, що навчання має свою ціну – вартість триденного курсу навчання вони оцінюють в середньому у 900 гривень;
• готові оплатити собі навчання за власний рахунок з курсів, які їм найбільш потрібні, в середньому 28,7% респондентів. Найчастіше це готові зробити сільські голови, а рідше усього – голови районних державних адміністрацій;
• за визначенням експертів, потреба у навчанні та отриманні нових знань є вельми актуальною. Цільові групи, які потребують навчання перш за все – це депутати місцевого самоврядування, керівники місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування;
• найчастіше ратують за підвищення кваліфікації для практично усіх категорій представників місцевої влади посадові особи та науковці, рідше усього – депутати місцевого самоврядування. Загалом, депутати місцевого самоврядування виявилися тією категорією експертів, яка мінімальною мірою декларувала необхідність навчання для практично усіх категорій представників місцевої влади;
• чим «нижчим» є рівень органу місцевого самоврядування, тим більш необхідним визнається необхідність підвищення кваліфікації. Відповідно, найчастіше потребу у навчанні експерти відзначають для депутатів сільських рад;
• державні службовці, незважаючи на існуючу систему підготовки та перепідготовки державних службовців, також мають потребу у навчанні, і ця необхідність визнається також доволі високою;
• низьку оцінку отримав рівень законодавчої забезпеченості місцевого самоврядування у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування на рівні законів України;
• експерти загалом вище оцінюють організаційні можливості органів місцевого самоврядування у сфері підготовки кадрів, аніж законодавче та нормативне забезпечення цієї ж підготовки. Інакше кажучи, орган місцевого самоврядування частіше може лише визначити потребу у навчання, а задовольнити цю потребу  може у значно меншій кількості випадків;
• в органів місцевого самоврядування значно більше організаційних можливостей визначити, скільки посадових осіб і чому саме потрібно навчити, аніж власне спрямувати їх на навчання за визначеними напрямками;
• найчастіше фінансування підготовки кадрів для місцевого самоврядування на рівні області здійснюється з бюджету області, на рівні району – з бюджету районів;
• кошти донорів серед джерел підготовки кадрів не займають визначного місця, але й незначними їх назвати не можна, оскільки відзначила їх доволі значна кількість експертів. Серед донорів відсутня орієнтація на представників місцевого самоврядування певного рівня, оскільки розподіл відповідей експертів засвідчив рівномірне розподілення коштів донорів серед органів місцевого самоврядування різного рівня;
• фінансові можливості для впровадження власної політики має виключно місцеве самоврядування на рівні областей, але навіть у цьому випадку експерти не оцінюють такі можливості як домінуючі. Стосовно місцевого самоврядування на районному рівні та рівні громад, то домінуючою є оцінка, що визначає фінансові можливості як «дуже обмежені».

IІ.4. Джерела отримання інформації з питань надання децентралізованих послуг та місцевого самоврядування:

• основним джерелом отримання інформації з питань надання децентралізованих послуг та децентралізації влади для керівників органів місцевої влади є офіційні джерела – на це вказали майже100% експертів. Але більше половини респондентів користуються і іншими джерелами, зокрема отримують інформацію з матеріалів друкованих ЗМІ (70%), від колег по роботі (44%), з матеріалів Інтернету (46%) та телебачення (47%);
• серед спеціалізованих джерел з питань децентралізації надання послуг та місцевого самоврядування, найбільш відомі та активно використовувані є Інтернет–сторінки. А от що таке ресурсні центри – не знають майже 35% респондентів, і, відповідно, вони є джерелом інформації у найменшій кількості випадків.
• співпраця органів місцевого самоврядування з структурами громадянського суспільства носить спорадичний, несистемний характер та відбувається переважно у тих випадках, коли це вигідно органам місцевого самоврядування. Ця співпраця зосереджена переважно у сфері надання соціальних послуг та організації і проведення громадських слухань;
• домінуючим є позитивне ставлення до децентралізації 70% експертів, які вбачають майбутнє місцевого самоврядування за децентралізацією;
• певне занепокоєння викликає наявність доволі значної кількості експертів, що не визначилися зі своїм ставленням до децентралізації – 14%, більше того, присутня відносно велика кількість експертів (16%), які негативно оцінюють саму можливість децентралізації та вважають, що потрібна централізація усіх наявних ресурсів в одних руках;
• найчастіше перешкодою на шляху створення об’єднань громадян, і, відповідно, децентралізації, є відсутність знань у потенційних ініціаторів об’єднань. Так вважають 42% експертів. До цього додається відсутність знань про позитивний досвід успішних практик з децентралізації, на що вказали 33%;
• 35% експертів акцентують увагу на відсутності системного законодавства у сфері децентралізації;
• головною проблемою на даний час експерти вважають відсутність як знань у реальних та потенційних ініціаторів процесу децентралізації, так і знань щодо успішних практик.

ІІ.5 Управління знаннями:

• переважна більшість учасників дослідження (65%) не знайома з концепцією УЗ, 19% опитаних частково знайомі, і лише 16% повідомили, що  знайомі з концепцією та поняттям УЗ в силу їх професійної діяльності;
• покращення якості надання послуг (56%) та підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування (52%) були визначені основними причинами, що можуть спонукати до реалізації ініціатив з УЗ, тоді як подолання негативних наслідків швидкої плинності кадрів (20%) та покращення доступу до інформації/систематизованих баз даних (19%) отримали найнижчу пріоритетність;
• водночас для переважної кількості учасників дослідження зрозуміло, що традиційні методи зберігання та поширення інформації та знань стають малопродуктивними у силу величезного обсягу різноманітної, часом протилежної за змістом інформації;
• присутнє розуміння того, що сучасні вміння накопичувати знання, передавати їх та удосконалювати можуть стати визначальним фактором успіху усієї системи органів місцевого самоврядування;
• серед усіх категорій експертів найчастіше говорили про важливість доступу до інформації науковці, керівники та працівники державних адміністрацій. Представники ж місцевого самоврядування – це експерти, які мінімальною мірою концентрувалися на проблемі доступу до інформації;
• у експертному середовищі відсутня одностайність щодо принципів побудови системи УЗ. Існуюча система підготовки та перепідготовки кадрів не визнається беззаперечно такою, яка могла б взяти на себе функцію УЗ. Незважаючи на те, що більшість експертів (69%) виступають прихильниками розширення чи адаптації існуючої системи, немало експертів є прихильниками створення нової системи (31%);
• ідеальною формою накопичення, збереження та поширення інформації експерти вважають спеціальні ресурсні центри. Так вважають 97%. Більшість експертів експертів-прихильників створення ресурсних центрів бачать існування ресурсних центрів у вигляді спеціальних Інтернет-ресурсів (62%), менша частина, але також значна за своєю кількістю – у вигляді установ (38%);
• ідея модернізації, розширення, покращання існуючої системи підготовки та перепідготовки кадрів є домінуючою у поглядах більшості учасників дослідження, оскільки практики використання інших систем вони практично не знають;
• якщо у якості досвіду УЗ розглядати досвід існуючої системи підготовки та перепідготовки кадрів, то на перше місце виходить власне відсутність можливостей існуючої системи залучити до участі прийнятну кількість тих, хто потребує підвищення кваліфікації. До того ж, найменше можливостей підвищення кваліфікації існуюча державна система надає саме посадовим особам місцевого самоврядування. Причому, якщо останні, хоч і незначною мірою, але все ж охоплені системою підвищення кваліфікації, то депутати місцевого самоврядування повністю виключені з такої системи – вона не передбачає підвищення кваліфікації для депутатів;
• на усіх фокус групах артикулювалася одна й та ж проблема – відсутність ефективної системи комунікації між різними сторонами учасників у сфері знань. Несформульованими є потреби у знаннях, відсутня інформація про наявні знання та носіїв цих знань, відсутні ефективні методи трансляції знань навіть у тих випадках, коли потреби у званнях сформульовані;
• учасники фокус груп солідарні у тому, що відсутня упорядкована система накопичення та зберігання знань, інформації та даних;
• необхідність запровадження системи електронного врядування, яка надасть можливість оперативно отримувати знання та інформацію, здійснювати поточне планування, акцентувалася на кожній з фокус груп;
• учасники акцентують на тому, що кар’єрний ріст в системі органів місцевої влади залежить не від рівня знань і умінь, а визначається тим, представники якої політичної сили приходять до влади. Отже, для кар’єрного росту визначальним чинником є належність до певної політичної сили, а не рівень кваліфікації;
• знання у чистому вигляді потребують доповнення уміннями та навичками. Досі існує модель, за якої знання – у теоретиків, навички – у практиків. Поєднання одного та другого зустрічається доволі рідко;
• головна перешкода на шляху постійного підвищення кваліфікації – відсутність необхідності участі у публічній політиці та електоральній конкуренції;
• відсутність мотивації до обміну знаннями: на сьогодні відсутні будь-які заохочення для тих, хто займаються поширенням знань. Крім того, в рамках поточної роботи такі можливості відсутні, незважаючи на те, що така передача знань потребує часу та зусиль;
• немає доступу до інформації про існуючі кращі практики врядування. Учасники вважають, що є величезний масив корисної інформації, яка є несистематизованою, часто недоступною через те, що невідомо, де шукати інформацію, та хто є носієм такої інформації;
• деякі учасники були налаштовані доволі скептично щодо впровадження УЗ у зв’язку з відсутністю відповідного законодавчого забезпечення;
• носії знань і споживачі знань у системі місцевого самоврядування на рівні сіл – одні і ті ж люди – сільські голови. Отримання знань на цьому рівні сьогодні відбувається шляхом телефонних консультацій з колегами;

IІ.6. Перспективи адміністративно-територіальної реформи в Україні з точки зору різних категорій учасників дослідження:

• необхідність реформи місцевого самоврядування є загальноприйнятою, але це ж саме не можна однозначно стверджувати стосовно адміністративно-територіальної реформи, особливо територіальної. Фактично, значна частина населення і посадових осіб нижнього рівня (районів та окремих поселень) виступає за збереження існуючого територіального устрою, за те, щоб існуючий поділ залишився без змін;
• практично у кожній фокус групі були присутні учасники, кількість яких невелика, які схилялися до «силового» проведення адміністративно-територіальної реформи, яке передбачає вольове рішення щодо визначення нових форм та способів організації територій. У якості аргументів вони наводили приклади подібних реформ у Грузії та Польщі, коли населення було фактично поставлено перед фактом здійснення адміністративно-територіальної реформи;
• аргументували свою позицію прихильники такого методу проведення реформ тим, що надто багато інтересів різних соціальних груп входять у протиріччя з ідеєю адміністративно-територіальної реформи і узгодити їх буде практично неможливо, до того ж, спроба такого узгодження займе надто багато часу;
• прихильники більш м’якого варіанту впровадження реформи єдині в тому, що їм не відомі чітко артикульовані владою підходи до власне адміністративно-територіального устрою. Необхідність адміністративно-територіальної реформи активно декларується, але принципи її залишаються невідомими;
• учасники дослідження так і не могли назвати переваг, які отримає місцева влада або жителі громад у разі проведення адміністративно-територіальної реформи, в той же час чи не усі вони могли навести приклади негативних наслідків від проведення реформи. Складається враження, що єдина структура, яка зацікавлена у проведенні адміністративно територіальної реформи – вищі органи влади і управління у країні;
• ставлення учасників до можливості проведення реформ у місцевому самоврядуванні та адміністративно-територіальної реформи, а можливо, окремо адміністративної і окремо територіальної слід характеризувати як невизначеність, а у певних випадках – як розгубленість, оскільки влада чітко не артикулює, які ж реформи вона проводитиме, у якому порядку. Учасникам не відома ідеологія реформ – що буде наслідком реформ – децентралізація місцевого самоврядування чи подальша децентралізація управління, коли місцевому самоврядуванню залишиться роль декорації;
• учасники не визначилися з тим, хто ж є противником реформ, оскільки відсутня інформація про концепцію реформи, то й противники її не піддаються визначенню;
• сказане певною мірою стосується і відповідей на питання про реформи та передачу знань – респонденти не знають, які знання потрібні, і, відповідно, кому і від кого їх передавати;
• існує значний попит на інформацію про адміністративно-територіальну реформу, сама ж інформація – відсутня;
• ставлення до адміністративно-територіальної реформи упереджене. На рівні населення це викликано побоюваннями щодо погіршення доступу до послуг, оскільки позитивні наслідки є вельми проблематичними. На рівні місцевої влади упередженість викликана можливими утисками корпоративних інтересів.