Бюракратизация организации

С упадком  и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые  задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так  называемое полицейское государство (XVII—XVIII века), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти.

В полицейском  государстве Бюрократия достигает  высшего развития, и здесь же с  наибольшей отчетливостью выступают  её невыгодные черты — черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя: 1) общественные дела, требующие вмешательства  государства, ведутся чаще дурно, чем  хорошо; 2) управляемые должны терпеть  вмешательство власти в такие  отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы  не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод  и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно  характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно  органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную. 

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной  ли, или общественной, неизбежно  требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач  эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается Бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчинённые органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать  в указанных ей пределах, а в  том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей  и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает  ставить своим местным органам  требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.

Вторая  отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности  чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берёт своих служащих из всех сословий, в одной и той  же коллегии оно соединяет сыновей  дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют  себя равно отчуждёнными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они  не разделяют жизненных задач  какого-либо из сословий или классов  в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство  распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так  как именно в бюрократическом  государстве притязание это не находит  себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных  форм, которые присущи истинному  превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ — плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут только натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству.

Когда масса видит представителя государства  только в лице чиновничества, которое  чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства  грозит только неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь  живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности  слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство  сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в  государствах республиканских и  монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под  покровом бюрократии, немедленно проникаются  её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое  конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические  формы управления и административная централизация получили даже новую  силу именно после переворотов, создавших  новый порядок вещей.

Провозглашение  начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной  власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство  сменяло другое, но характер управления оставался всё тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось только четверть века спустя после событий 1848 года. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению бюрократии: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух.

Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором — графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии — другие в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно только при изложении истории местного управления в России.

Причины и формы

Сфера бюрократии с позиции Вебера расширяется  вместе с исчезновением мелкого  и разрозненного производителя, ростом образования, подъёмом уровня обще культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. По Веберу, господство как узаконенное насилие бывает 3-х типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Рациональное основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство основывается на вере в священный характер старых традиций и легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое (от греч. «милость», «благодать») господство предполагает выходящую за позиции обыденной личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к

установленному  им порядку».

Вебера  занимала не столько проблема эффективности  управления, сколько

проблема  расширения власти бюрократии и её последствий. С этой точки зрения он осуществил теоретический анализ бюрократии, который был дополнен многими другими исследователями на протяжении ХХ в. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей. 

«На сегодня  в научном плане выделяются две  основные формы развития

государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: более ранняя «азиатская» и более поздняя «европейская».  Причины, породившие различие этих форм, исследуются не одно столетие и коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизованном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества».

Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. А европейская форма социальности появляется и эволюционирует в противовес естественным отношениям, разрушая и вытесняя их.  

Поэтому азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, а европейская – в процессе разрушения и замещения таких отношений. В Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно и даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. «Рациональный» бюрократ отличается от «традиционного» чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Общим признаком деятельности «традиционных» чиновников

являлось  то, что при их помощи происходило  огосударствление большинства сторон жизни общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможность оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» всё население страны. При азиатской форме правления и азиатском способе производства (вспомним Маркса) государство становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие.

Социальная  структура подобных восточных империй  была одновременно проста и прочна. Государство забирало себе все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, т.к. все они – составные части государственной структуры .

Бюрократия «восточной формы» почти не допускает улучшения административного управления. Она укрепляет своё положение до такой степени, что влияние перерастает в «бюрократическое господство», «бюрократический абсолютизм» и т.п. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.Особенности российской бюрократии 

В своих попытках осмыслить метания общественного сознания сегодняшнего дня я обращался ранее к несчастной политической роли нынешнего "белого патриотизма". Белые патриоты, как я представил дело, носители отголосков помещичье-барской ментальности. Никакого внятного проекта будущего России, никакого осознания истории, только сетования да ненависть к мрачным силам, разрушившим мечтательное дворянское прошлое. Однако в России издавна, во всяком случае, начиная с Московской Руси, сложился еще один социальный слой со своей ментальностью и формами социального поведения, призрак которого сегодня весьма не призрачно укрепился на политическом поприще. Речь идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве исторического будущего России.

Отмечу  сразу, что к теме русской бюрократии обращался М.Вебер, при анализе  событий первой русской революции. Весьма характерно его суждение о  том, что в борьбе царизма и  либерализма в период первой русской  революции победителем, точнее, социальной группой, более всего выигравшей от этих событий, была русская бюрократия. Тема бюрократии - особая тема социологии М.Вебера. Он выделяет эту социальную группу по некоторым универсальным  признакам, обусловленным ее участием в управлении обществом. К этому  можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает  отпечаток культурная и социальная история этого общества, и в  этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский. Уместно поставить вопрос: какие факторы влияли на формирование ментальности русской бюрократии?

Здесь я хотел бы обратиться к одной  мысли В.О.Ключевского, которая играет существенную роль в его концепции  истории Московской Руси. Русский  историк показывает, что становление  московского государства сопровождалось внутренней борьбой ментальных установок  в элите общества. Элитой были княжеские  фамилии, бояре и начавшее формироваться  служилое дворянство. Основное противоречие, о котором пишет Ключевский, предстает  как борьба вотчинно-местнических и государственных интересов. Великий князь московский начинал править как вотчинный владелец княжества, но, по мере собирания московской Руси, должен был завить себя как носитель и защитник общенародных и общегосударственных интересов. Эта внутренняя эволюция сознания для самих князей совершалась не без труда в силу традиции править по образцу вотчинного владельца, а не государственника, который должен следовать государственному праву и закону, а также вести диалог с подчиненными. Но еще сложнее шло преодоление вотчинной ментальности у бояр, для которых переход на позиции государственников был крайне тяжелым делом, может быть и вообще невыполнимым. На этой почве складывались трудные, часто враждебные отношения между государем и боярами. Пожалуй, наиболее яркая и драматическая страница этих взаимоотношений есть царствование Ивана Грозного, который даже создал опричнину для борьбы с боярской крамолой. Завершением этой страницы истории является драма смутного времени, ибо оно стало продолжением борьбы царя и боярства, и за события смутного времени основная вина лежит на высшем боярском слое Московского государства. В конечном счете "боярская крамола" была побеждена русской историей и при Петре первом политическая роль боярства фактически свелась к нулю.