Основні історичні віхи розвитку контролю

Третя спроба створення органу незалежного фінансового  контролю – Інституту державних бухгалтерів-експертів (ІДБЕ) – відноситься до періоду НЕПу. У той час спостерігався черговий підйом в економіці і робились спроби створення ринкових відносин. Наслідком цього є поява самостійних органів контролю. ІДБЄ було створено в 1924 році з метоюсприяння правильному веденню обліку і звітності на державних, концесійних, змішаних, кооперативних, громадських і приватних підприємствах та державних установах, а також надання висновків з різного роду питань обліку та звітності [52, с. 51].

Перші органи державного контролю в Україні були створені 2квітня 1918 року як відділ контролю, який згодом був перетворений на Секретаріат Державного контролю, який пізніше, внаслідок тимчасової інтервенції іноземних військ, було розпущено.

15 січня  І919року в уряді УРСР був створений відділ контролю, а згодом на його основі – Народний комісаріат Державного контролю УРСР (НКДК). До його складу спочатку входила заснована в січні 1919 року Верховна соціалістична інспекція, яка на початку травня 1919року виділилася з НКДК у самостійний Народний комісаріат соціалістичної радянської інспекції (НКСРІ).

Народний  комісаріат Державного контролю був  компетентним з питань: загальної, фінансово-промислової, адміністративно-освітньої, військової діяльності, а також землеробства, транспорту і зв’язку. Проводив цю роботу НКДК шляхом запобіжної, фактичної і наступної ревізії. Вінперевіряв кошториси та господарсько-оперативні плани, грошовий обігта обіг матеріальних цінностей, здійснював нагляд за правильністю рахівництва і звітності. До компетенції НКДК входила також боротьба з усілякими недоліками і зловживаннями. Органи Держконтролю багато уваги приділяли вдосконаленню ревізійної роботи, намагаючись підвищити її ефективність [43, с. 106-107].

25 лютого 1920 року Український уряд видав  розпорядження “Про реорганізацію всіх установ Державного контролю на Україні”, яким розповсюдив дію “Положення про Робітничо-селянську інспекцію РРФСР” в Україні. Всі установи Державного контролю УРСР були перетворені в єдиний орган соціалістичного Державного контролю – Всеукраїнську робітничо-селянську інспекцію, яка мала залучати до своєї роботи широкі верстви робітників і селянської бідноти. В НКРСІ були утворені; фінансово-кредитна, народного господарства, лісозаготівельна, постачання, культурно-освітня, адміністративна, транспортна інспекції, військовий відділ. У губерніях і повітах були створені відділи РСІ, у волостях – осередки сприяння Робітничо-селянській інспекції.

Відділи губінспекцій, які існували в 1920 році, не були об’єднані  в галузеві групи, а їх велика кількість значно ускладнювала керівництво ними. Інспекційні відділи, не маючи чітко розроблених планів роботи, намагалися контролювати всю діяльність органів державного апарату і через це не мали змоги глибоко аналізувати найбільш важливі на той момент питання. Тому на початку 1921року значно спрощується структура апарату губернської РСІ, в якій утворено чотири відділи: загальний, культурно-адміністративний, фінансово-економічний і бюро скарг. На губернськіРСІ покладалися ревізія та контроль за діяльністю всіх губернських радянських установ і керування роботою повітових РСІ [39, с. 28].

В період індустріалізації країни і початку колективізації сільського господарства головне місце  в діяльності держави посіли питання  управління народним господарством, планування і фінансування будівництва індустріальних підприємств тощо. Нові історичні умови поставили і нові завдання перед органами державного контролю.

У зв’язку  з цим 23 січня 1929року було затверджено  нове Положення про народний комісаріат Робітничо-селянської інспекції УРСР, в якому уточнювалось завдання, права і обов’язки РСІ відповідно до вимог часу. Це положення діяло до 1934 року.

За весь цей період головними завданнями діяльності РСІ було удосконалення  державного апарату, боротьба з бюрократизмом, безгосподарністю, нагляд за виконанням рішень партії та уряду і за додержанням законності.

В 1934 році було створено Комісію партійного контролю при Держконтролі СРСР. Це стало  початком відмежування народних мас  від роботи в контролюючих органах. Положенням Комісії радянського контролю (1934 року) скасовувалась розгалужена мережа груп сприяння органам Держконтролю [65, с. 61-62].

На початку  двадцятих років починають створюватися контролюючі служби при фінансових органах. У зв’язку з тим, що органи Робітничо-селянської інспекції основну увагу приділяли ревізійно-інспекційнимобстеженням відповідно до планів, затверджених урядом, для проведення ревізій безпосередньо на підприємствах і установах, у складі Наркомфіну постановою уряду від 23 жовтня 1923 року було створено Фінансово-контрольне управління, яке мало великий штатний апарат.

Органи Державного фінансового контролю працювали  при фінорганах і підпорядковувались у центрі безпосереднього наркому, а на місцях – керівникам фінорганів. Вони мали свої кошториси, використання коштів за якими перевіряла РСІ.

В кінці 1932 – на початку 1933 рр. фінансово-контрольне управління перетворилось у фінансово-бюджетну інспекцію, яка проіснувала до 1937 року. В жовтні 1937 року в складі Наркомфіну СРСР починають створюватися спеціальні Контрольно-ревізійні управління (КРУ). Положення про це управління було затверджено урядом країни. Контрольно-ревізійне управління мало право проводити документальні ревізії всіх наркомів, відомств, організацій, закладів і виробництв [62, с. 144].

Апарат був  централізований, ревізорів у радянських республіках, керівників ревізійного  апарату в областях, автономних республіках, великих містах призначало і звільняло  Контрольно-ревізійне управління Наркомфіну СРСР. Фінансування всього апарату  КРУ здійснювалось за рахунок загальносоюзного державного бюджету. Ця система державного контролю проіснувала до 1956 року, коли у зв’язку з розширенням прав союзних республік при міністерствах фінансів кожної з них були створені контрольно-ревізійні управління, а весь місцевий апарат ревізорів був підпорядкований останнім.

Таким чином, існувала потужна система тотального контролю в основі якої було прагнення  міністерств і відомств, і в  цілому партії та держави, вирішувати все авторитарно, зверху, контролювати всі дії підприємств і організацій. Це визначало спрямування контролю на те, щоб проводити якомога більше різноманітних перевірок і обстежень.

Аналізуючи  систему фінансового контролю, яка  існувала за радянських часів, слід зазначити, що держава мала потужніоргани господарського контролю, яким, за законодавством, були надані широкі повноваження на проведення ревізій та перевірок і майже необмежені права щодо накладання дисциплінарних стягнень, аж до звільнення керівників із займаних посад і передачі матеріалів про зловживання в слідчі органи.

Розвиток  ринкових відносинв Україні, поява  акціонерних підприємств, комерційних  банків та інших господарських структур, властивих ринку, вимагали докорінної реорганізації системи господарського контролю [50, с. 42].

Проте, незважаючи на прийняті закони, укази і постанови з питань перебудови системи управління, в тому числі й контролю, відсутність стратегії реформування органів контролю, непослідовність дій і прямі помилки не дозволили створити ефективно функціонуючу в умовах переходу до ринку державну систему контролю в Україні.

В перехідний період до ринкової економіки створювались нові контрольні органи, положення  про які не завжди повно і чітко  визначали їх функції. У той же час продовжували діяти раніше створені контролюючі служби, положення про які не переглядалися [109, с. 129].

Першим кроком до становлення нових контролюючих структур, характерних для ринку, стало прийняття в 1990 році Закону України “Про державну податкову  службу в Україні” [172] та в 1996 році підписання Указу Президента України від 22 серпня 1996 року № 760 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” [229].

Проте, створення  податкової служби не вирішувало всіх проблем щодо здійснення державного господарського контролю, тому в 1993році був прийнятий Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [170].

Зазначеними законодавчими актами визначаються основи державної системи контролю в Україні, права та обов’язки  органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ, посадових осіб і громадян, а також структура та організація системи контролю, інші норми, які стосуються державної системи контролю.

У сфері  державного фінансового контролю Контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів України і його органи на місцях своєю багаторічною діяльністю довели необхідність існування цих служб з метою забезпечення законності витрат і збереження державних коштів [82, с. 17-18].

І лише на початку ХХІ століття на підставі Указу Президента України від 4 квітня 2003 року № 292 “Про Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України” [209] було забезпечено організаційно-правовою формою контроль діяльності учасників вітчизняного фінансового ринку[1].

На сьогодні основними завданнями Державної  комісії з регулювання ринків фінансових послуг України (ДКРРФПУ) у  межах наданих їй повноважень  є:

• проведення єдиної та ефективної державної політики у сфері надання фінансових послуг;
• розроблення і реалізація стратегії розвитку ринків фінансових послуг;
• здійснення державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і додержанням законодавства в цій сфері;
• захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування заходів впливу з метою запобігання порушенням законодавства на ринках фінансових послуг та їх припинення;
• узагальнення практики застосування законодавства України з питань функціонування ринків фінансових послуг, розроблення і внесення пропозицій щодо його удосконалення;
• запровадження міжнародно визнаних правил розвитку ринків фінансових послуг;
• сприяння інтеграції в європейський та світовий ринки фінансових послуг [209].

У 2005 та 2006 роках  ДКРРФПУ було визнано на міжнародному ринку фінансових послуг, крім цього  дана комісія увійшла до світового співтовариства регуляторів фінансових ринків.

З багатьох напрямів роботи ДКРРФПУ слід виділити ряд пріоритетних: розробка нормативно-правової бази для втілення в життя системи  недержавного пенсійного забезпечення, впровадження обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів, формування Державного реєстру фінансових установ України, створення перепон на шляху використання страхового ринку з метою виводу коштів за кордон через операції перестрахування та відмивання “брудних” коштів.

За період свого існування ДКРРФПУ було розроблено близько 100 відомчих нормативно-правових актів та понад 25 проектів указів Президента України, законів України і постанов Уряду, прийнято більше 3500 розпоряджень з питань видачі, зупинення дії та анулювання ліцензій на надання різних видів фінансових послуг, внесення організацій до реєстру фінансових установ, державної реєстрації кредитних спілок, видачі дозволів на проведення аудиту небанківських фінансових установ, взяття на облік юридичних осіб, що надають окремі види фінансових послуг та інших [177, с. 4].

За цей  період, завдяки вжитим заходам з  приведення діяльності небанківського фінансового сектору у відповідність  до міжнародних стандартів та встановлення жорсткого контролю за цією діяльністю ДКРРФПУ зіграла провідну роль у процесі забезпечення виключення нашої країни з “чорного списку” Міжнародної групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей. До речі, всі 40 рекомендацій FATF по боротьбі з відмиванням грошей Україна виконала, що засвідчили інспектори Комітету Ради Європи з оцінки заходів у сфері боротьби з легалізацією злочинних доходів (MONEYVAL) на пленарному засіданні у Страсбурзі [177, с. 11]. ДКРРФПУ працює у напряму сприяння всебічному розвитку вітчизняних фінансових ринків і дотримання міжнародно-визнаних стандартів. Забезпечення детінізації фінансових ринків ДКРРФПУрозглядає як одне з найбільш пріоритетних завдань. До компетенції ДКРРФПУналежить також здійснення контрольно-наглядової діяльності з надання послуг у сфері страхування, накопичувального пенсійного забезпечення, довірчого управління фінансовими активами, фінансового лізингу, факторингу, діяльністю кредитних спілок, ломбардів тощо. З метою контролю за дотриманням чинного законодавства та захисту майнових інтересів і прав споживачів фінансових послуг наглядові департаменти і територіальні управління ДКРРФПУрегулярно проводять перевірки фінансових установ та аналізують їх звітність.