Зарубежный опыт организации государственного управления в унитарном государстве: на примере Франции

В Париже государство представлено двумя должностными лицами - Комиссаром Республики и Префектом полиции. Париж одновременно представляет и коммуну, и департамент, а его органом является Совет Парижа.

3) Органы судебной власти Франции

Судебная система Франции регламентируется в Разделе VIII Конституции "О судебной власти".

Как уже указывалось выше, Президент страны в соответствии со статьей 64 Конституции является гарантом независимости судебной власти. "Статус судей устанавливается органическим законом". "Судьи несменяемы"[13].

Французское правосудие основывается на принципах: коллегиальности (есть, однако, исключения), профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий (несменяемость не распространяется на магистратов административной юстиции). Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную—юстицию. Доступность правосудия - это еще один из показателей демократичности французского правосудия в том случае, когда речь идет о защите имущественных прав. Что же касается уголовной юстиции, то совершенно справедливо закон подходит к тому, чтобы осужденное за преступление лицо само несло расходы в отношении причиненного ущерба, как обществу, так и отдельным лицам.

Следующий немаловажный принцип - равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела (в первой и апелляционной инстанции). Законом предусмотрена также возможность кассационного обжалования. По общему правилу (за исключением суда присяжных) уголовные и гражданские суды находятся в одном судебном учреждении.

Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на две ветви - собственно судебную систему и систему административных судов. Есть еще и суды по специальным назначениям. Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции. Дела в таком трибунале рассматриваются судьей единолично. Однако при каждом из них состоит несколько магистратов (это судьи трибунала большой инстанции, командируемые в суды низших звеньев на три года). Трибунал малой инстанции рассматривает дела незначительные с суммой иска до 20 тыс. франков. Решения таких судов апелляционному обжалованию не подлежат.

При рассмотрении уголовных дел этот суд называется трибуналом полиции. Трибунал большой инстанции приходится один на департамент (в больших департаментах их бывает несколько).

Эти трибуналы делятся на палаты: по гражданским делам и исправительный суд.

Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Одной из функций обвинительной палаты является функция дисциплинарного суда в отношении офицеров судебной полиции (офицеров МВД, военной жандармерии и т.д.). Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних.

В каждом департаменте есть суд присяжных. В состав суда присяжных входят три члена, а его председатель обязательно является членом Апелляционного суда. Кроме судей в суде присяжных присутствуют присяжные заседатели. Их девять. Их подбирают по спискам избирателей.

Во Франции действуют судебные органы специального назначения: торговые суды, военные суды (исправительный трибунал и суд присяжных и др.). На вершине судебной системы находится кассационный суд. Прокуратура представлена прокурорами при судах разных уровней. Генеральный прокурор с заместителями находится при апелляционном суде. Прокуратура при кассационном суде включает генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей. Все прокуроры подчинены министру юстиции.

6.ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ

Корни французской бюрократической систе­мы уходят во времена абсолютизма. Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная систе­ма административной карьеры.

Правовой статус француз­ского карьерного чиновника регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части. Также система ориентирова­на на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной ее статуса явля­ются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы[14]. Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламенти­руются особыми и специальными статутами, ко­торые принимаются декретом Государственного Совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными ис­точниками права в данном отношении являются также решения Конституционного Совета и ад­министративных судов.

Президент, который утверж­дает ряд назначений, сделанных министрами, управ­ляет межведомственным штатом гражданских ад­министраторов, а также в целом отвечает за поли­тику в области центральной государственной службы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство - Генеральное уп­равление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним факти­ческое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финан­сов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие фи­нансовые вопросы госслужбы. Компетенция дру­гих министерств ограничена в основном решени­ями по индивидуальным вопросам - назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные ме­ры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов чиновни­ков возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритет­ные административные комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей ад­министрации и делегируемых профсоюзными ор­ганизациями чиновников. Иногда их даже назы­вают органами самоуправления чиновников.

Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий - понятие бо­лее широкое: это лицо, основной деятельностью которого является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чи­новники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по определению свя­зан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвое­ния ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца интегрированные в си­стему, не полностью "свои".

К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной задачи  на условиях повременной оплаты; 2) работ­ники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продле­ния; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним решением админист­рации для выполнения временной работы; 4) чиновники-стаже­ры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но гарантии и привиле­гии, предусмотренные статусом чиновника, на них не распространяется.

Теперь рассмотрим структуру полноправно­го чиновничества французского государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и Д.

Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, занимающихся раз­работкой концепций и руководством (атташе, гражданские администраторы и т.д.). В катего­рию "В" входят чиновники среднего звена, имею­щие дипломы бакалавров или равноценные им (ад­министративные секретари, контролеры и пр.). По­следующие   две   категории   охватывают работников практического уровня с более низ­ким образованием. Как правило, вся карьера чи­новника проходит внутри одной категории. Пере­ход в более высокую скорее исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала, устанавливающая минимальный и макси­мальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько ран­гов. Ранги, пожалуй, - основное звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу пра­во на занятие ряда соответствующих ему должно­стей и является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, защитой от пре­вратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступе­ней и рангов.

Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция и соответству­ющая ей ставка в бюджетном расписании. Адми­нистративный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей.

Согласно французскому праву понятия чинов­ника и работника по контракту являются взаимо­исключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не предусмотренного ста­тутом. При конфликте с нанимателем дело рас­сматривает не обычный, а специальный админис­тративный суд. Кроме того, права чиновника за­щищают профсоюзы.

Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в Конститу­ции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кан­дидата. Однако этот принцип не является абсо­лютным. Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на кото­рую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.

Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее демократичным и эффективным способом отбора, поскольку поз­воляет выделить способных, основываясь исклю­чительно на их заслугах и талантах. Впрочем, не­смотря на эти несомненные достоинства, кон­курс, тем не менее, критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую ака­демическую подготовку, т.е. учившиеся в приви­легированных учебных заведениях.

Закон определяет конкурс, как способ распреде­ления ограниченного числа госдолжностей посред­ством испытаний, позволяющих независимому кол­легиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его называют "учебным"), т.е. предназна­ченным только для кандидатов, лишь предпола­гающих поступить на госслужбу, либо "внутрен­ним", или "конкурсом чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих опреде­ленный стаж, либо открытым и для тех, и для дру­гих, что на практике чаще всего и бывает. Поста­новление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность кото­рой определяет Административный суд.

Жюри формирует орган, обладающий полно­мочиями назначать на открывающие должности. Оно должно быть беспристрастным и подчинять­ся лишь регламенту конкурса. По результатам ис­пытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз можность, а не право претендовать на должность

Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим жюри списка, а также уста­новленной ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых говорилось выше.

Административный суд контролирует закон­ность конкурсов и производимых по их итогам на­значений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превыше­ния власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко

Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является универсальным Закон и общий статут допускают и другие проце­дуры: использование списков пригодности, про­фессиональные экзамены или даже произволь­ный выбор. Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по реше­нию правительства. Это так называемые полити­ческие должности - генеральный секретарь пра­вительства, директор центральной администра­ции, префект, посол и т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополнять­ся правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения статуса чиновника.

Решения о назначениях данного уровня, разу­меется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с их стороны по одним лишь соображениям целе­сообразности. Если человек до этого "политичес­кого" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает государственную службу. Существу­ют и внеконкурсные способы набора, а также по­луфилантропические назначения. Ряд должнос­тей считается "зарезервированным" для лиц, по­страдавших при оказании услуг Отечеству, -инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов. При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего про­шедших его вносят в список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее про­движение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на осно­вании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора из числа лиц, уже состоя­щих на госслужбе.