Политические партии и политические системы зарубежных стран

- регулирует размеры и порядок предоставления частных пожертвований и взносов в партийные кассы;

- лимитирует предвыборные расходы, т. е. учреждает контроль за тем, как партии расходуют финансовые ресурсы;

- вводит институт государственного финансирования политических партий или оказания им прямой помощи за счет бюджета.

Работа по первому направлению не вызывает значительных затруднений. Закон четко фиксирует размеры частных пожертвований в партийные кассы. В США, например, прямой взнос одного частного лица для поддержки партии, согласно закону 1974 г. , не должен превышать в рамках одного года 25 тыс. долларов. Еще 25 тыс. долларов частное лицо может истратить на своего кандидата по своему усмотрению, но не вступая с ним в непосредственный контакт. Взносы юридических лиц ограничиваются 5 тыс. долларов на каждого кандидата при каждом голосовании — т. е. раздельно при праймериз (предварительное голосование) и собственно выборах.

Везде запрещаются пожертвования со стороны юридических лиц публичного права и со стороны иностранцев. Кроме того, запрещаются взносы наличными, кроме минимальных, что призвано облегчить соответствующий контроль.

Работа по второму направлению — ограничению предвыборных расходов — ведется законодателем двояко. С одной стороны, он стремится определить круг непосредственных целей, на которые можно или, напротив, нельзя тратить деньги. Соответствующие перечни, в частности, содержатся в законодательстве около двух десятков американских штатов, в английском Законе об изменении акта о парламенте 1949 г. , в австрийском Законе о партиях 1975 г., французских законах 1988 и 1990 гг. и т.д. Большого эффекта подобная мера, правда, как свидетельствует практика, не дает.

С другой стороны, вводятся прямые лимиты легально разрешенных предвыборных затрат. Наиболее конкретно в данном отношении американское законодательство. Здесь при президентских выборах каждый кандидат не может израсходовать более 10 млн. долларов в ходе праймериз и 20 млн. долларов — в ходе основных выборов, т. е. общий предел расходов — 30 млн. долларов. Для кандидатов в сенаторы "потолок" расходов составляет — 250 тыс. долларов (100 тыс. долларов — на праймериз, 150 тыс. долларов — на основные выборы); для кандидатов в палату представителей — 140 тыс. долларов (по 70 тыс. долларов для каждого этапа). Кроме того, каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20% от указанного лимита) для покрытия расходов по сбору финансовых средств. Одновременно ограничения накладываются также на параллельные расходы национальных партийных комитетов для поддержки своих кандидатов: в президенты — из расчета 2 цента на избирателя, в сенат — до 20 тыс. долларов, в палату представителей — до 10 тыс. долларов. Прямые предвыборные расходы частных лиц в поддержку конкретных кандидатов лимитируются 1 тыс. долларов. Первоначально закон лимитировал также расходование личных средств кандидатов в предвыборных целях, однако позже, в январе 1976 г., Верховный суд признал данную норму противоречащей Конституции и отменил ограничения.

Канадское законодательство менее категорично, вводя лишь один вид ограничения: предвыборные расходы не могут превышать сумму из расчета 30 центов на каждого гражданина избирательного возраста. В Великобритании лимитируются только расходы самих кандидатов — 750 фунтов стерлингов плюс дополнительные средства в объеме, пропорциональном числу зарегистрированных избирателей (в среднем это может составлять до 1— 1,5 тыс. фунтов стерлингов); расходы же партийных организаций по поддержке своих кандидатов никак не ограничены.

Наибольшие трудности вызвало третье направление: переход к прямому государственному финансированию политических партий неизбежно затрагивает их природу как общественных организаций. Сам факт того, что партии соглашаются брать деньги у государства, попадая в финансовую зависимость от него, явно ставит под вопрос возможность выполнения ими своей первейшей функции — представлять и отражать интересы общества, быть медиатором между обществом и государством. Принципиальная важность данного вопроса долго тормозила введение прямых дотаций. В конечном счете правовое решение все же было найдено: "Поскольку проведение выборов является политической задачей и поскольку конституция отводит решающую роль в ее осуществлении партиям, — отмечается, в частности, в специальном Заключении Федерального конституционного суда Германии, — необходимо, чтобы государственные финансовые средства не только использовались для подготовки непосредственно самих выборов, но и были доступны для партий, участвующих в их организации и проведении".

Однако учитывая деликатность проблемы, решать ее нужно чрезвычайно осторожно. Конкретный механизм помощи должен быть таким, подчеркивается в Решении Конституционного совета Франции, чтобы он ни в коем случае "не приводил ни к установлению зависимости политических партий от государства, ни к компрометации демократических форм выражения различных взглядов и идей".

Отмеченные установки легли в основу соответствующего законодательства. Оказывая помощь политическим партиям, способствуя известному "выравниванию шансов", государственные дотации вместе с тем ни в одной из зарубежных стран не покрывают всех потребностей партий и, значит, не освобождают их от необходимости самой активной работы с традиционными частными источниками финансирования.

Конкретный порядок и условия предоставления государственной поддержки политическим партиям разнообразны. Прежде всего различна ее целевая направленность: в одних странах финансируются только предвыборные расходы партий (США, Германия),  в других — и их текущие расходы (Швеция, Финляндия, Дания).

Различен механизм распределения субсидий. В ряде случаев партии их получают пропорционально числу собранных на выборах голосов. Существуют и более сложные механизмы.  

В США государство финансирует только президентские выборы. Каждый партийный кандидат может получить от государства в ходе праймериз до 7,35 млн. долларов (при условии, что он сумеет собрать аналогичную сумму в виде частных пожертвований и что его общие расходы на данном этапе не превысят 14,7 млн. долларов) плюс в ходе основных выборов еще 29,5 млн. долларов (одновременно это предел допустимых расходов). 

Различны условия предоставления государственной помощи. Обычно для этого от партий требуется либо выставление своих кандидатов в определенном количестве избирательных округов (Италия, Франция, Норвегия), либо они должны собрать известный минимум голосов (Швеция). В Германии субсидии предоставляются лишь тем партиям, которые собрали не менее 10% голосов при голосовании по персональным кандидатурам (так называемые "первые голоса") или не менее 0,5% при голосовании по партийным спискам ("вторые голоса"). При этом, что крайне важно, партии, представленные в парламенте, могут получать до 60% причитающихся им средств авансом, остальные же — только в виде компенсации понесенных предвыборных расходов по итогам голосования.

Во многом аналогично вышерассмотренному американское законодательство. Здесь на государственные субсидии при президентских выборах могут претендовать любые партии и даже независимые кандидаты. Однако есть серьезные оговорки. Две основные партии — республиканцы и демократы — всегда получают бюджетные средства автоматически, авансом и поровну. Любая же "третья" партия может их получить только при том условии, что уже участвовала в предыдущих президентских выборах, собрав при этом не менее 5% голосов; только пропорционально числу собранных голосов (т. е. значительно меньше, чем основные партии), и только после выборов в виде компенсации понесенных издержек.

Предоставление государственной помощи обязывает партии отчитываться перед государством, причем не только за полученные средства, но о своей финансовой деятельности в целом. Требования по финансовой отчетности жестки. Закон детально регламентирует сроки отчетности, порядок ее предоставления и проверки, ее схему, перечисляя конкретные пункты, по которым она должна составляться. Более того, порой указывается даже, что следует понимать под поступлением в партийную кассу, когда необходимо раскрывать источники поступлений, сколько нужно хранить бухгалтерские документы и т. д. Возможными санкциями за финансовые нарушения являются: для политических партий — штрафы, изъятие неправомерно полученных сумм и имущества, сокращение, а порой и полное лишение государственных дотаций; для конкретных кандидатов на выборах — лишение права претендовать на избрание и даже (правда, редко) лишение свободы.

Общий характер законодательства о финансировании политических партий, фиксируемые условия и порядок распределения средств, свидетельствуют, что при его разработке, по сути дела, преследуются две задачи. Во-первых, законодатель, безусловно, стремится ограничить очевидные злоупотребления, ищет пути оздоровления политического процесса, формулируя новые "правила игры", т. е. заботится о сохранении и развитии институтов демократии. Во-вторых, что не менее очевидно, он далеко не беспристрастен. Его основная цель — сохранить сложившийся баланс сил, существующую, выгодную для политической элиты, систему власти, отлаженные, доказавшие свою эффективность механизмы и инструменты ее реализации.

3. Партийные системы зарубежных стран.

Партийная система — важнейший компонент механизма власти. Однако в отличие от самих политических партий, партийная система в демократических странах, как правило, не является и не может являться предметом конституционно-правового регулирования (исключение составляют диктаторские режимы, юридически фиксирующие однопартийность, либо некоторые развивающиеся страны, где закон определяет конкретное число партий и где данное ограничение носит временный, переходный характер).

Партийная система — результат динамики политического процесса. Она создается самой жизнью. Ее специфика складывается под воздействием многих факторов: конкретного соотношения политических сил, исторических традиций и обстоятельств, особенностей национального состава населения, влияния религии и т. д.

Характер партийной системы определяется возможностью и степенью реального участия легально существующих политических партий в формировании государственных органов, прежде всего правительства, а также возможностью воздействия этих партий на выработку и осуществление внутри- и внешнеполитического курса государства. Причем важно не число политических партий вообще, а число и политическая ориентация тех партий, которые реально принимают участие в осуществлении названных функций. С этой точки зрения различают следующие основные разновидности партийных систем: многопартийные, двухпартийные и однопартийные.

Многопартийные системы

Следует проводить различие между многопартийной системой и многопартийностью, или множественностью партий. Как определенное социально-политическое явление, множественность партий, т. е. наличие более или менее значительного числа партий, характерна для любой демократической страны. Это имманентная черта гражданского общества: разнообразие существующих в нем интересов предопределяет многообразие отстаивающих эти интересы общественных организаций, в том числе — политических партий.

Что же касается многопартийной системы как конституционно-правового института, то она раскрывает специфику механизма формирования центральных органов власти. Это означает, в частности, что в образовании правительства могут на равных правах участвовать несколько различных политических партий. Последнее накладывает отпечаток на организацию и проведение избирательных кампаний, процедуру создания правительства (чаще всего в таких случаях оно бывает коалиционным) и его функционирование, на характер взаимоотношений между самими партиями (они, как правило, взаимозависимы, поскольку правительство несет коллективную ответственность) и т. д. Другими словами, отсюда вытекает значительное своеобразие функционирования государственного механизма в целом.

Многопартийная система имеет ряд важных с точки зрения демократии преимуществ:

- она наиболее полно раскрывает потенциал развития и саморегуляции гражданского общества, тем самым обеспечивая последовательный демократизм политического процесса;

- она делает саму политику более открытой, так как включает механизм межпартийной конкуренции и взаимокритики: оппозиция никогда не упустит шанса сделать достоянием гласности то, о чем правящая партия предпочла бы промолчать;

- она повышает эффективность процесса принятия решений, так как всегда предлагает разнообразные, альтернативные идеи и концепции;

- она обеспечивает необходимую гибкость власти в критических ситуациях.

Создание новых блоков и коалиций, перераспределение мест в представительных учреждениях, смена лидеров — все это зачастую позволяет смягчить, а то и вовсе на время снять социальные конфликты, позволяя истэблешменту контролировать развитие ситуации в целом.

Не следует однако идеализировать данную систему. Есть у нее и свои серьезные недостатки. Многопартийность обеспечивает возможность легальной деятельности партий, являющихся принципиальными противниками демократии, а это при известном стечении обстоятельств может создать реальную угрозу для самой демократии и многопартийности. Национал-социалистская партия в Германии, как известно, в 30-е годы пришла к власти путем выборов, опираясь именно на принцип многопартийности. Потому-то, когда представляется такая возможность, правящая элита стремится модернизировать многопартийную систему, отдавая предпочтение более надежному ее варианту. В целом же можно различать следующие разновидности многопартийных систем.

Многопартийные системы без доминирующей партии. Это классический вариант многопартийности, при котором в борьбе за власть участвуют более или менее равные по силам противники. В таком случае результат борьбы всегда трудно предсказуем. Ни одна из партий не имеет шансов добиться большинства в парламенте и, следовательно, при формировании правительства неизбежны союзы и соглашения. Правительство всегда имеет коалиционный характер, формирование его связано со значительными трудностями и может затягиваться на неопределенно долгий срок.