История развития исполнительного права в России

     В исполнительном производстве суд участвовал также тогда, когда за разрешением  тех или иных вопросов к нему обращались участники исполнительного производства. Так, по просьбе взыскателя суд давал  ему разрешение на проведение работ  за счет ответчика; в случае смерти должника во время исполнения решения  суд давал распоряжение о продолжении  исполнения; по иску третьих лиц  суд решал вопрос об освобождении имущества от ареста или выдачи истцу  взятых у него денег; по иску взыскателя суд мог уничтожить договоры по имению, которые уменьшали его стоимость, заключенные после получения  повестки об исполнении [9, c. 197].

     Кроме того, в суд подавались жалобы на неправильное исполнение решений, и  все споры по исполнению, за исключением  касающихся толкования решения, подлежали  рассмотрению судом в сокращенном  порядке. Жалобы рассматривались "по сообщении копии противной стороне и вызова ее в заседание" и разрешались частным определением, которое подлежало дальнейшему обжалованию в порядке частного производства, не приостанавливая исполнения обжалованного определения, кроме особо указанных в законе случаев (ст.1205 Устава гражданского судопроизводства).

     Законодательство  советского периода не только восприняло традицию дореволюционного российского  права, когда основной контроль за деятельностью  судебных исполнителей (приставов) осуществлялся  судебными органами, но и так преобразовало  судебный контроль, что в результате судебные исполнители стали подчиняться  в своей деятельности непосредственно  суду.

     В соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса РСФСР, а также принятыми в их развитие инструкциями о порядке исполнения судебных решений и об исполнительном производстве судебные исполнители  состояли в штате районных (городских) судов и совершали исполнительные действия в пределах территории, на которую распространялась юрисдикция того суда, при котором они состояли (ст.348 ГПК РСФСР, п.2 Инструкции о  порядке исполнения судебных решений, п.2 Инструкции об исполнительном производстве) [11, c. 35].

     Вся деятельность судебных исполнителей по исполнению судебных и других юрисдикционных актов находилась под контролем судьи, который должен был следить за правильностью и своевременностью исполнения (ст.349 ГПК РСФСР, п.3 Инструкции о порядке исполнения судебных решений, п.3 Инструкции об исполнительном производстве). Многие действия судебного исполнителя по исполнению исполнительного документа и принимаемые им решения утверждались судьей, под контролем которого он находился: например, расчет распределения денежных сумм между взыскателями, акт об отсутствии у должника имущества и доходов, на которые можно обратить взыскание по исполнительному документу (ст.365, 427 ГПК РСФСР). Некоторые, наиболее важные, вопросы, связанные с принудительным исполнением, могли разрешаться только судьей. Это вопросы о возбуждении исполнительного производства, об отказе в возбуждении исполнительного производства, об отложении исполнительных действий, о приостановлении и прекращении исполнительного производства, об отсрочке или рассрочке исполнения решения, изменении способа и порядка исполнения, о возвращении исполнительного документа взыскателю без исполнения, об объявлении розыска должника, о наложении на должника штрафа, взыскании с него расходов по исполнению решения, об окончании исполнительного производства и др. (ст.340, 341-343, 345-347, 351, 352, 355, 360, 361, 362, 366, 367, 406 ГПК РСФСР; п.21, 36, 47, 140 Инструкции о порядке исполнения судебных решений; п.20, 21, 35, 43, 46, 139 Инструкции об исполнительном производстве; п.133 Инструкции по делопроизводству в районном (городском) суде).

     Итак, до момента принятия ныне действующего законодательства об исполнительном производстве действовали: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Инструкция «Об исполнительном производстве» (утв. Приказом Минюста  СССР от 15 ноября 1985 г. №22) и  Инструкция по делопроизводству в районном (городском) суде  (утв. Приказ Минюста РФ от 16 июня 1994 г. №19-01-88-94) [12, c. 64].  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   2. Причины и основные  составляющие реформы  принудительного  исполнения 

     Принятие  Федерального закона "Об исполнительном производстве", регулирующего порядок  принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, позволило значительно укрепить гарантии защиты прав граждан и организаций  в исполнительном производстве. В  процессе его разработки необходимо было прежде всего восполнить пробелы  в законодательстве, определяющем правила  обращения взыскания на денежные средства и имущество граждан  и организаций-должников, а также  устранить противоречия, возникшие, в частности, между нормами ст. 411-413 ГПК РСФСР и ст. 56 ГК РФ. Кроме  того, важно было создать правовые предпосылки для реального и  своевременного исполнения решений  судов, актов других органов и  тем самым поднять их эффективность  и авторитет в обществе, а также  повысить ответственность организаций  и граждан по своим обязательствам. Реализация этих задач потребовала  создания новых органов принудительного  исполнения с соответствующими полномочиями. Поэтому одновременно был принят Федеральный закон "О судебных приставах", который определяет правовую основу их деятельности. Его положения  позволяют надежно обеспечить реализацию на практике Федерального закона "Об исполнительном производстве" [1].

     Шерстюк В.М. отвечая на вопрос: что принципиально  нового внесено законами "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" в условия и порядок  принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, предусмотренных федеральным законом? – отмечает: названные законы четко  определили задачи и правовую основу деятельности судебных приставов-исполнителей, установили требования, предъявляемые  к лицам, назначенным на должность  судебного пристава-исполнителя, порядок  назначения и освобождения их от должности, обязанности и права судебных приставов-исполнителей, порядок обжалования  их действий в суд, гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов. Впервые в законе четко указаны органы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотрено обеспечение исполнительных действий иными органами и организациями, подробно регламентированы порядок возбуждения и окончания исполнительного производства и последствия нарушения требований, предъявляемых к исполнительному документу. По-новому решены многие вопросы, связанные с местом, временем и сроками совершения исполнительных действий; четко и полно определены сроки предъявления исполнительных документов к исполнению и порядок их исчисления, основания, влекущие перерыв этих сроков, а также приостановление, прекращение исполнительного производства, возвращение исполнительного листа и др. [2]

     Вместе  с тем нельзя не сказать о том, что законодательные новеллы  действующего законодательства об исполнительном производстве апробированные на  практике, не совершенны. Не все они в должной мере согласованы между собой и с ранее действовавшими правовыми нормами, нечетко изложено содержание некоторых из них, что создает определенные трудности при применении.

     Если  ранее исследователи отмечали, что  «это (несовершенство) потребует совершенствования  статей Закона на основе анализа и  обобщения судебной практики».

     То  теперь те же исследователи говорят  о необходимости реформирования ныне действующей системы законодательства о исполнительном производстве [14, c. 215].

     И действительно действующее исполнительное законодательство содержит ряд недочетов  и коллизий. Приведем несколько примеров.

     Во-первых, во всем пласте исполнительного законодательства не дается понятие «исполнительный  документ», а ведь это одно из ключевых понятий исполнительного производства.

     Во-вторых, как отмечает Лукачев М.Н., закон содержит и серьезные

коллизии: Так, «вопрос о пределах ответственности  юридических лиц имеет большое  значение для нормального функционирования имущественного оборота. Потенциальный  контрагент должен иметь твердые  гарантии удовлетворения своих требований в случае неисправности другой стороны. Законодатель выделил три правомочия юридического лица в отношении имущества: право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Каждое из них предусматривает  разный объем ответственности юридического лица. Согласно п.1 ст.56 ГК РФ, юридические  лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением финансируемых собственником учреждений. Существенно же ответственность учреждений и юридических лиц, имеющих право оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Они отвечают по своим обязательствам только находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник имущества (п.2 ст.120 ГК РФ). Таким образом, на иное имущество учреждения не может быть наложено взыскание по гражданско-правовым обязательствам юридического лица.

     Между тем ряд положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ "Об исполнительном производстве" не так однозначно определяет пределы ответственности  учреждения. Пункт 5 ст.46 Закона предписывает в случае отсутствия у должника денежных средств обратить взыскание на иное имущество должника. При этом исключается  наложение взыскания на имущество, если в федеральном законе содержится соответствующий запрет. Одним из таких ограничений может быть п.2 ст.120 ГК РФ [3].

     Далее в Законе содержится глава, устанавливающая  особенности наложения взыскания  на имущество должника - организации. Входящая в нее ст.58 в явном  виде допускает возможность наложения  взыскания на имущество, принадлежащее  должнику-организации на праве оперативного управления. Допускается наложение  на это имущество ареста и проведение в отношении него иных исполнительных действий. Указанная норма является специальной по отношению к норме ст.46, что формально делает ее более сильной.

     Налицо  коллизия, которая может привести к нарушению прав как взыскателя, так и должника-учреждения»[15, c. 271].

     И не смотря на то, что Президиум ВАС  РФ выработал рекомендации по разрешению указанного противоречия - Информационное письмо от 14 июля 1999 г. №45, на законодательном  уровне данная коллизия не решена.

     Приведем  еще один пример подчеркивающий недостаточность  действующего исполнительного законодательства.

     Как отмечает, Морозова И.Б., Семин С.А. –  есть основания полагать, что в  законе "Об исполнительном производстве законодатель противоречиво подходит к роли суда и осуществлению им предварительного контроля за производством  исполнительных действий. Авторы подчеркивают: решения о принятии отказа взыскателя от взыскания, об утверждении мирового соглашения принимаются судом, а  решение о возвращении исполнительного  документа взыскателю без исполнения, при котором необходим самый  жесткий судебный контроль в целях  исключения недобросовестного отношения  к своим служебным обязанностям со стороны органов принудительного  исполнения, принимается судебным приставом-исполнителем при утверждении его старшим  судебным приставом (ст.26). Полномочие по отложению исполнительных действий передано судебному приставу-исполнителю (ст.22), а полномочия по приостановлению  и возобновлению исполнительного  производства оставлено за судом. Вопрос о прекращении исполнительного  производства разрешается судом, а  вопрос об окончании исполнительного  производства, который включает в  себя и прекращение исполнительного  производства, и возвращение исполнительного  документа взыскателю без исполнения, и фактическое исполнение исполнительного  документа, разрешается судебным приставом-исполнителем (ст.27).

     Из  сказанного следует, во-первых, что  в указанных положениях закона

отсутствует логика. Законодатель, по сути, передает судебному приставу-исполнителю  большие полномочия, чем суду при  осуществлении контроля в исполнительном производстве. Во-вторых, такой порядок  окончания исполнительного производства может привести к усугублению  формального подхода судебного  пристава-исполнителя к своим  служебным обязанностям и к злоупотреблению  властью с его стороны, поскольку  судебный контроль за производством  исполнительных действий, согласно действующему законодательству, почти утрачен. К  тому же в законе нет конкретных норм, позволяющих в случае неисполнения исполнительного документа по вине судебного пристава-исполнителя  взыскать с последнего весь причиненный  взыскателю ущерб. (Это было предусмотрено  в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г., когда суд выносил определение  о взыскании капитала, процентов  и других издержек с судебного  пристава за упущения по должности, если было доказано, что от этого последовало  сокрытие имущества или самого ответчика.).[12, c. 64]

     Итак, в настоящее время ряд специалистов высказывается за необходимость  разработки полноценного Исполнительного  кодекса Российской Федерации, который  бы вобрал в себя проверенные временем положения Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О  судебных приставах", устранил многочисленные недоработки, свел воедино разрозненные положения федерального законодательства, так или иначе регулирующие вопросы  исполнительного производства.

     Среди них: Игнатенко А.А., Кириленко И.В., Матвеев А.В., Шерстюк В.М., Ярков  В.В.

     Говоря  о необходимости принятия Исполнительного  кодека Российской Федерации они  подчеркивают:  конечная цель любой реформы, в том числе в данной сфере, - повышение уровня защиты прав граждан и организаций, эффективности и результативности работы органов принудительного исполнения, обеспечение тем самым стабильности отношений гражданского оборота и публично-правовых отношений. «Венцом» же реформы исполнительного производства в России они выдвигают именно Исполнительный кодекс РФ. Проект которого и предложен в статье «К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации». [13, c. 181]

     Как и любой иной кодифицированный кодекс, проект ИК РФ состоит из общей и  особенной частей.

     Общая часть включает следующие положения:   

     Раздел I. Общие     

     Подраздел 1.  Основные положения     

     Подраздел 2.  Органы принудительного исполнения     

     Подраздел 3.  Участники исполнительного производства      

     Подраздел 4.  Исполнительные документы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     В заключение отметим, что Федеральные  законы «Об исполнительном производстве»  и «О судебных приставах» являются значительным шагом вперёд в развитии исполнительного законодательства и становлении гражданского исполнительного  права. Постепенное их совершенствование  с учётом юридической практики, прежде всего судебной, позволит разрешить  поставленные здесь и многие другие вопросы, более полно защищать права  и интересы участников гражданского оборота, гарантируя их юридическую  безопасность [8, c. 38].