Функции налоговых органов

Точное установление функций государственного органа имеет важное юридическое значение: права, предоставленные законодательством этому органу, и обязанности, на него возложенные, могут быть реализованы и должны трактоваться исключительно в рамках его функций и задач так, как они установлены законом.

Функции налоговых органов — центрального, региональных и местных — несколько различаются. Но поскольку главная задача всех звеньев едина — контроль за соблюдением налогового законодательства, налоговым органам всех уровней присущи общие функции:

• учет налогоплательщиков;

• контроль за соблюдением налогового законодательства участниками налоговых правоотношений;

• определение в установленных случаях суммы налогов, подлежащих уплате в бюджет налогоплательщиками;

• ведение оперативно-бухгалтерского учета сумм налогов;

• возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней

и штрафов;

• разъяснительная работа и информирование налогоплательщиков о порядке применения налогового законодательства;

• применение мер ответственности к нарушителям налогового законодательства;

• взыскание недоимок, пеней и штрафов с нарушителей налогового законодательства;

• контроль за соблюдением законодательства о наличном денежном обращении.

Центральный аппарат МНС России и его управления по субъектам федерации выполняют наряду с перечисленными следующие функции:

• организация, координация и контроль за деятельностью нижестоящих управлений и инспекций;

• аналитическая и статистическая деятельность;

• разработка и издание инструктивных и методических указаний и иных документов по применению налогового законодательства;

• контроль за изданием актов, связанных с налогообложением, выпускаемых федеральными, региональными, местными органами власти и другими организациями;

• участие в выработке налоговой политики, подготовке проектов законодательных актов и международных договоров о налогообложении;

 Налоговые органы осуществляют и иные функции, не связанные с налогообложением. Так, согласно ст. 1 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации» налоговые органы обладают полномочиями и по контролю за соблюдением валютного законодательства.

• сотрудничество с зарубежными и международными налоговыми организациями.

Для выполнения своих функций налоговые органы наделены соответствующими правами, которые реализуются через права различных должностных лиц этих органов. Для правильного понимания прав налоговых органов необходимо учитывать следующее.

Во-первых, к налоговым органам и их должностным лицам неприменим принцип диспозитивности — основной принцип, в частности, гражданско-правовых отношений: «разрешено все, что не запрещено законом». Наоборот, они должны руководствоваться императивным принципом, присущим административным отношениям: каждое должностное лицо выполняет только то, что прямо разрешено ему законом, т.е. действует в рамках установленной ему компетенции.

Во-вторых, права налоговых органов являются одновременно обязанностью их должностных лиц. Например, закрепленное в НК РФ право налоговых органов предъявлять иски о взыскании сумм финансовых санкций подразумевает и обязанность налоговых органов предъявлять такие иски для контроля соблюдения налогового законодательства.

Ниже мы подробно остановимся на отдельных, наиболее часто реализуемых в налоговых отношениях полномочиях налоговых органов, разделив эти полномочия на группы, исходя из функций налоговых органов как участников данных правоотношений.

Несмотря на то что НК РФ содержит специальную статью об ответственности налоговых органов (ст. 35), а Закон «О налоговых органах Российской Федерации» отводит этому вопросу отдельную главу (гл. III «Ответственность налоговых органов»), в обоих законодательных актах предусмотрен лишь один вид ответственности налоговых органов — возмещение убытков, причиненных налогоплательщику незаконными действиями этих органов и их должностными лицами. Таким образом, нормы налогового законодательства не устанавливают какой-либо специальной ответственности налоговых органов, а, по сути, повторяют положение ст. 53 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов.

Понятие убытков и порядок их возмещения регулируются гражданским законодательством. Как вытекает из ст. 15 ГК РФ, убытки могут быть двух видов:

1) реальный ущерб — расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества;

2) упущенная выгода — неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

Поскольку иное не предусмотрено законодательством, при нарушении прав налогоплательщика подлежат возмещению как реальный ущерб, так и упущенная выгода.

Налоговое законодательство не устанавливает особой процедуры предъявления требований о возмещении убытков, поэтому такие требования должны предъявляться в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Однако налоговые органы не обладают ни источником их возмещения (денежными средствами, которые могут быть направлены на эти цели), ни соответствующей компетенцией (ни одним нормативным актом такое право налоговым органам не предоставлено). Поэтому даже в случае признания налоговым органом требований налогоплательщика возмещение ему убытков возможно только через возбуждение искового производства.

Ответчиком по делу о возмещении убытков является Российская Федерация, соответствующий субъект Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного правомоченного органа (ст. 16 ГК РФ; п. 10 ст. 158 БК РФ). Убытки возмещаются за счет федерального бюджета (п. 1 ст. 35 НК РФ). Поэтому, строго говоря, рассматриваемую ответственность лишь условно можно считать ответственностью налоговых органов; действительным субъектом ответственности является государство, на которое Конституцией РФ и Гражданским кодексом Российской Федерации возложена обязанность отвечать за незаконные действия всех своих органов, включая налоговые.

Предъявление иска о возмещении убытков, причиненных налоговыми органами, требует тщательной подготовки. Случаи удовлетворения судами подобных исков весьма редки. Так, в 1997 году арбитражными судами были рассмотрены 197 исков налогоплательщиков о возмещении убытков, и только 51 иск был удовлетворен.

Обстоятельства, которыми истец обосновывает свои требования, должны доказываться самим истцом (п. 1 ст. 53 АПК РФ). Поэтому налогоплательщик, предъявляя иск о возмещении убытков, причиненных незаконным действием налогового органа, должен обосновать:

________________________________________

1 Сообщения некоторых авторов о случаях добровольного возмещения налоговыми органами причиненных убытков (см.: В.Н. Воробьева. Рассмотрение налоговых споров в 1997 году и причины удовлетворения судебными органами исков налогоплательщиков//Налоговый вестник.— 1998.— № 4.— С. 12), очевидно, касаются возмещения убытков по решению суда в добровольном (не принудительном) порядке.

2 См.: В.Н. Воробьева. Рассмотрение налоговых споров в 1997 году и причины удовлетворения судебными органами исков налогоплательщиков//Налоговый вестник—1998.—№4.—С. 12.

________________________________________

• незаконность действия налогового органа, повлекшего убытки налогоплательщика (например, ссылкой на судебный акт, признающий аналогичное решение налогового органа недействительным);

• факт возникновения убытков в виде реального ущерба или упущенной выгоды. Так, если предприятие из-за незаконного действия налогового органа не смогло вовремя расплатиться с контрагентами, это не является убытками по причине отсутствия его расходов. Обычно весьма трудно доказать убытки в вице упущенной выгоды, так как требуется обосновать, что те или иные доходы налогоплательщик непременно получил бы, если бы не действия налоговых органов;

• размер причиненных убытков и то, что налогоплательщик сделал все, от него зависящее, чтобы убытки минимизировать. Например, если убытки вызваны отсутствием средств на счете вследствие их списания налоговым органом, налогоплательщик должен доказать, что предпринимал различные действия по изысканию иных источников (обращался в банки за получением кредита и т.п.). Мерами по предотвращению и снижению убытков могут быть и обжалования незаконных действий налоговых органов в административном или судебном порядке;

• причинно-следственную связь между незаконными действиями налоговых органов и убытками налогоплательщика. Отсутствие доказательства такой связи — наиболее частое основание для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении убытков.

        Инспекция министерства по налогам и сборам в соответствии с налоговым кодексом РФ является налоговым органом РФ. Согласно статье 31 НК РФ ИМНС наделена следующими правами:

       1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по  формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и   перечисления) налогов;

      2) проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ;

      3) производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

      4) вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов либо  в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах;

      5) приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков  сборов и налоговых агентов в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в порядке, предусмотренном НК РФ;

      6) осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке утверждается Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам;

      7) определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в  бюджет (внебюджетные фонды), расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных       налогоплательщиках в случаях отказа налогоплательщика допустить       должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию)       производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к      невозможности исчислить налоги;

      8) требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

      9) взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также взыскивать пени в   порядке, установленном НК РФ;

      10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их  доходам;

      11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных  поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и   пени;

      12) привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов  и переводчиков;

      13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

      14) заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;

      15) создавать налоговые посты в порядке, установленном НК РФ;

      16) предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски:

-         о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения

      законодательства о налогах и сборах;

    - о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве  индивидуального предпринимателя;

     - о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;

     - о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и договора об  инвестиционном налоговом кредите;

      -о взыскании задолженности по налогам, сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты (внебюджетные фонды), числящейся более трех месяцев за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством      Российской Федерации зависимыми (дочерними) обществами (предприятиями), с соответствующих основных (преобладающих, участвующих) обществ (товариществ, предприятий), когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) обществ (предприятий), а также за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации основными (преобладающими, участвующими) обществами (товариществами,       предприятиями), с зависимых (дочерних) обществ (предприятий), когда на их  счета в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных (преобладающих, участвующих) обществ (товариществ, предприятий).