1.5. Периодичность выборов.
Этот принцип связан с
правовыми ограничениями полномочий
выборных органов государственной
власти по срокам их исполнения. Фактически
и юридически это означает, что
выборы должны проводиться в обязательном
порядке и через определенные
интервалы времени. Нормативная
регламентация времени деятельности
выборных институтов публичной власти
призвана, с одной стороны, обеспечить
стабильность их функционирования, а
с другой - гарантировать сменяемость
(ротацию) депутатов и выборных должностных
лиц по итогам голосования. Периодичность
проведения выборов является одним
из необходимых условий демократичности
и легитимности формируемых через
избирательный процесс государственных
институтов. Принцип периодичности
выборов квалифицируется рядом
международных документов как общее
условие признания их правосубъектности.
Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав
человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948 года, отмечено, что воля
народа, являясь основой власти правительства,
"должна находить себе выражение в периодических
и нефальсифицированных выборах...".
В подпункте 5.1 Документа Копенгагенского
совещания Конференции по человеческому
измерению Совещания по безопасности
и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня
1990 года подчеркнуто, что к числу элементов
справедливости, которые существенно
необходимы для полного выражения равных
и неотъемлемых прав всех людей, относятся
"свободные выборы, проводимые через
разумные промежутки времени путем тайного
голосования". Правовое определение
принципа периодичности выборов в федеральном
избирательном законодательстве не завершено
в той мере, в какой это необходимо для
последовательной реализации положений
соответствующих международно-правовых
актов. Так, если сроки полномочий выборных
федеральных органов государственной
власти юридически установлены на уровне
конституционно-правовых норм, то срок
полномочий региональных органов государственной
власти может варьироваться в более широком
временном диапазоне, хотя законодательство
субъектов Российской Федерации, как правило,
устанавливает срок полномочий региональных
органов, аналогичный срокам деятельности
федеральных органов, а в статье 8 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" прямо
предусмотрено, что максимальный срок
полномочий выборных региональных органов
устанавливается законами субъектов Российской
Федерации и не должен превышать пять
лет.
1.6. Открытость и гласность
выборов.
Открытость и гласность
относятся к универсальным принципам
организации выборных институтов публичной
власти. Федеральное избирательное
законодательство содержит совокупность
норм, обеспечивающих реализацию данного
принципа в деятельности избирательных
комиссий на всех стадиях избирательного
процесса, а также открытость и
гласность избирательных кампаний
для всех участников избирательного
процесса - кандидатов, избирательных
объединений и блоков, избирателей.
Так, гласность обеспечивается, в
частности, введением в избирательный
процесс института наблюдателей,
требованием закона о систематической
публикации в средствах массовой
информации сведений о поступлении
и расходовании средств избирательных
фондов, обязательностью официальной
публикации полных данных о результатах
выборов в объеме данных протоколов
избирательных комиссий всех уровней.
1.7. Свобода выборов.
Принцип свободы выборов
предполагает добровольность участия
гражданина в избирательном процессе
и, как следствие, недопустимость любых
форм воздействия с целью принудить
его к участию или неучастию
в выборах, а также на его свободное
волеизъявление. Существует внешнее
противоречие между отдельными составными
элементами организации и проведения
демократических выборов, заключающееся
в том, что действующее избирательное
законодательство предусматривает, с
одной стороны, институт признания выборов
состоявшимися или несостоявшимися в
зависимости от количества избирателей,
принявших участие в голосовании, и, с
другой стороны, институт добровольности
и свободы участия избирателей в выборах.
Систематическое толкование понятия "свободные
выборы", основанное на текстах Конституции
Российской Федерации и определениях
федерального избирательного законодательства,
заключается в том, что через избирательный
процесс не только формируются институты
публичной власти, но и обеспечивается
легитимный и представительный характер
выборных органов государственной власти,
а эти политико-правовые качества демократии
обнаруживают себя только через свободные
выборы и непосредственно связаны с юридически
фиксированной квотой участия избирателей
в выборах, которая является необходимой
формой признания политическим сообществом
права выборных органов государственной
власти осуществлять функции публичной
власти в пределах и сроки, установленные
законами.1
1.8. Альтернативность выборов.
Принцип альтернативности составляет
исходную предпосылку организации
и проведения демократического конкурентного
избирательного процесса. Открытая юридическая
формула данного принципа развернута
в статье 32 вышеуказанного Федерального
закона. Так, в случае если ко дню
голосования в избирательном
округе не останется ни одного кандидата,
либо число оставшихся зарегистрированных
кандидатов будет меньше установленного
числа мандатов или равным ему, либо
будет зарегистрирован только один
список кандидатов, выборы в данном
избирательном округе по решению
соответствующей избирательной
комиссии откладываются на срок не
более четырех месяцев для
дополнительного выдвижения кандидатов
(списков кандидатов) и осуществления
последующих избирательных действий
(в порядке исключения закон допускает
проведение голосования по одной
кандидатуре на выборах депутатов
органов местного самоуправления, а
также предусматривает такую
возможность при повторном голосовании
на федеральных и региональных выборах).
Принцип альтернативности выборов является
нормативным начальным и конечным условием
проведения избирательных кампаний и
юридического признания их результатов.
Собственно понятие "альтернативность
выборов" было введено в юридический
оборот определением Конституционного
Суда Российской Федерации от 4 ноября
1996 года по запросу Читинской областной
Думы. Конституционный Суд квалифицировал
альтернативность в качестве важнейшего
условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего
избирателю реальную возможность отдать
предпочтение одному из нескольких кандидатов
путем свободного волеизъявления. Федеральное
избирательное законодательство не содержит
полной характеристики принципа альтернативности
выборов. Юридически не определено, должно
ли это политическое качество избирательного
процесса охватывать все его стадии и
на каких условиях возможно проведение
безальтернативных выборов применительно
к их отдельным категориям - повторные
выборы, повторное голосование; должен
ли он соблюдаться при проведении выборов
всех уровней - федеральных и региональных
- или существуют определенные ограничения
и исключения из данного правила. Неоднозначная
трактовка реализации принципа альтернативности
позволила ряду субъектов Российской
Федерации установить в своем законодательстве
режим безальтернативных выборов. Представляется,
что принцип альтернативности является
общим условием организации и проведения
всех выборов и федеральное законодательство
прямо должно квалифицировать его в качестве
императивного требования демократической
избирательной практики.
1.9. Уровни и виды выборов.
В избирательном законодательстве
Российской Федерации - демократического
федеративного правового государства
- в соответствии с конституционной
моделью организации системы
органов государственной власти
представлены следующие уровни выборов
органов государственной власти:
федеральные выборы, региональные выборы.
Федеральные выборы - это выборы Президента
Российской Федерации, депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, а также в иные федеральные
государственные органы, предусмотренные
Конституцией Российской Федерации и
избираемые непосредственно гражданами
Российской Федерации в соответствии
с федеральными законами (при этом конституционно-правовой
перечень иных федеральных государственных
органов является открытым в связи с возможностью
распространения избирательных процессов
на Конституционное Собрание и другие
органы). Региональные выборы - это выборы
в законодательные (представительные)
и исполнительные органы государственной
власти, иные государственные органы и
на выборные должности в субъектах Российской
Федерации, предусмотренные их конституциями,
уставами и проводимые на основе федеральных
законов и в соответствии с законами субъекта
Российской Федерации, а в виде исключения,
при отсутствии законодательной базы,
в соответствии с нормативными правовыми
актами, утверждаемыми главой исполнительной
власти субъекта Российской Федерации
на основе и в соответствии с Указом Президента
Российской Федерации о мерах по обеспечению
конституционных прав граждан на участие
в выборах законодательного (представительного)
органа государственной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации (в 1996
году в Кемеровской и Тульской областях).
В настоящее время в Российской Федерации
принцип выборности в той или иной форме
распространяется не только на депутатов
(членов) законодательного (представительного)
органа и высших должностных лиц исполнительного
органа государственной власти, но и на
состав иных государственных органов
(в частности, в некоторых субъектах Российской
Федерации в ходе прямых выборов избираются
члены Конституционного Собрания), то
есть на государственные органы, как входящие
в систему разделения государственной
власти (законодательные (представительные)
и исполнительные органы), так и не входящие
в указанную систему (Конституционное
Собрание). Выборы депутатов законодательного
(представительного) органа государственной
власти в целом или одной из его палат,
выборного должностного лица соответствующего
уровня могут быть как прямыми, когда они
избираются непосредственно избирателями
- гражданин на выборах непосредственно
(лично) голосует за кандидата (список
кандидатов) или против него (списка кандидатов)
либо против всех кандидатов (списков
кандидатов), так и косвенными, когда одна
из палат парламента формируется на ступенчатой,
должностной или территориальной основе.
Специфической особенностью обеспечения
представительного характера Федерального
Собрания Российской Федерации - федерального
парламента - является использование смешанных
избирательных процедур: выборов и формирования.
Наряду с проведением прямых выборов депутатов
Государственной Думы избирательная практика
предусматривает в отношении Совета Федерации
- верхней палаты федерального парламента
- механизм формирования, основанный на
проведении региональных выборов. Порядок
формирования Совета Федерации базируется
на конституционном положении о том, что
в его состав входят по два представителя
от каждого субъекта Российской Федерации:
по одному от представительного и исполнительного
органов государственной власти. В Федеральном
законе от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ "О
порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации"
уточнено: в его состав входят глава законодательного
(представительного) органа и глава исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации по должности. При
этом в ряде регионов конституции и иные
нормативные акты предусматривают избрание
главы исполнительной власти (президента
или председателя правительства) в рамках
различных процедур, а именно: специальным
государственным органом или парламентом
либо в ходе прямых выборов. Глава Республики
Мордовия на первый после принятия республиканской
Конституции срок избирается членами
Конституционного Собрания, а на последующие
- в ходе прямых выборов, в Республике Дагестан
- Конституционным Собранием, в Республике
Алтай - Государственным Собранием (законодательный
и представительный орган государственной
власти), в Удмуртской Республике - Государственным
Советом, в Республике Хакасия Председатель
Правительства избирается непосредственно
избирателями. В ряде регионов с двухпалатной
структурой законодательного (представительного)
органа государственной власти глава
указанного органа избирается на совместном
заседании палат. Таким образом, порядок
формирования Федерального Собрания как
представительного и законодательного
органа Российской Федерации является
смешанным (прямые выборы и формирование,
являющееся разновидностью косвенных
выборов), при этом региональные выборы,
заменяя собственно федеральные выборы,
являются составным политико-правовым,
конститутивным элементом формирования
верхней палаты парламента. Определенное
влияние на перспективы и особенности
развития механизма выборов (формирования)
на федеральном уровне оказывает введение
в конституционную материю такого нетрадиционного
федерального института, как Конституционное
Собрание. Статус этого органа в конституционно-правовом
смысле недостаточно определен, поскольку
согласно Конституции основные вопросы,
в частности о порядке его выборов либо
формировании, должны решаться отдельным
федеральным конституционным законом.
В избирательном законодательстве юридически
оформлены следующие основные виды выборов:
-очередные выборы;
-досрочные выборы;
-выборы в порядке ротации
части депутатов либо депутатов
одной из палат представительного
органа государственной власти;
-выборы вместо выбывшего
депутата (дополнительные выборы);
-повторные выборы в
случаях, предусмотренных законодательством
о выборах.
Очередные выборы проводятся
по истечении установленного конституцией
(уставом) срока полномочий законодательного
(представительного) или исполнительного
органа (выборного должностного лица)
государственной власти соответствующего
уровня. Досрочные выборы проводятся
в связи с досрочным прекращением
их полномочий. Выборы депутатов в
порядке ротации проводятся в
отношении части депутатов либо
депутатов одной из палат представительного
органа государственной власти в
порядке и сроки, предусмотренные
конституцией (уставом), законами субъекта
Российской Федерации. Выборы вместо выбывшего
депутата (дополнительные выборы) проводятся
в случае сложения депутатом своих
полномочий по основаниям и в порядке,
предусмотренным законодательством
о выборах. Повторные выборы назначаются
и проводятся в случаях, когда
названные виды выборов признаны
несостоявшимися или недействительными
по решению соответствующей избирательной
комиссии либо по решению суда. В целом
выборы депутатов (членов) законодательного
(представительного) органа государственной
власти нового созыва могут быть проведены
в рамках обязательного - очередных (или
досрочных) выборов (или выборов в порядке
ротации) - и факультативного компонентов
избирательного процесса, то есть без
проведения или с проведением (в вышеуказанных
случаях) повторных выборов. При этом выборы
вместо выбывшего депутата (дополнительные
выборы) также могут состоять из обязательного
и факультативного компонентов организации
избирательного процесса. Необходимо
отметить, что если дело касается организации
выборов исполнительных органов государственной
власти (выборного должностного лица),
то, в отличие от выборов депутатов законодательного
(представительного) органа государственной
власти, могут быть назначены только очередные
или досрочные выборы. То есть здесь имеет
место более ограниченный перечень видов
юридически возможных выборов. При этом
если очередные (досрочные) выборы являются
общими для всех депутатов, то выборы в
порядке ротации являются частичными
выборами, поскольку они проводятся только
в отношении фиксированной в законодательстве
о выборах части депутатского корпуса
(в том числе в виде ротационного обновления
одной из палат парламента) с тем, чтобы,
с одной стороны, обеспечить возможное
изменение представительства политических
сил и, с другой стороны, сохранить преемственность
в работе законодательного (представительного)
органа государственной власти. В современных
условиях проведение выборов на федеральном
и региональном уровнях осуществляется
без жесткой (как это было прежде, по крайней
мере, до 1991 года) связи с едиными сроками
их назначения и проведения. Региональным
органам государственной власти предоставлено
право самостоятельного правового регулирования
избирательных процессов на своих территориях,
в том числе использования избирательной
системы, включая закрепление видов и
механизмов выборов, сроков полномочий
и соответственно даты назначения выборов.
В этом отношении федеральный и региональный
уровни выборов не связаны между собой
едиными сроками их организации и проведения,
что предполагает осуществление на федеральном
уровне рамочного правового регулирования
региональных выборов. Это связано с тем,
что Конституция Российской Федерации
1993 года (в отличие от прежней Конституции
РСФСР) хотя и не содержит положений, определяющих
порядок организации и проведения этих
выборов, но тем не менее регулирует основные
элементы правового статуса гражданина
Российской Федерации как избирателя
вне зависимости от уровня и видов выборов.
Определенное, а в ряде случаев существенное
влияние на институт выборов оказывает
институт референдума. В соответствии
с Федеральным конституционным законом
от 10 октября 1995 года "О референдуме
Российской Федерации" на референдум
Российской Федерации не могут выноситься
вопросы о досрочном прекращении или продлении
срока полномочий, а равно о проведении
досрочных выборов или досрочного формирования
либо об отсрочке таких выборов (формирования)
соответствующих федеральных органов
государственной власти (п. 2 ст. 3). В целях
обеспечения избирательных прав граждан
предусмотрено, что проведение выборов
одновременно с проведением референдума
Российской Федерации не допускается,
при этом проведение региональных выборов
одновременно с региональным референдумом
регулируется законами субъекта Российской
Федерации.
2. Юридическая ответственность
за нарушения законодательства о выборах
и референдумах
Применительно к выборам
президента Российской Федерации
необходимо отметить, что в данном
случае за нарушения законодательства
предусмотрено несколько видов
юридической ответственности за
нарушение выборного (избирательного)
законодательства. Как отмечают
специалисты, традиционно выделяют
следующие виды ответственности:
административную, уголовную, конституционно-правовую
(ответственность по избирательному
праву), гражданско-правовую и дисциплинарную
ответственность. Правонарушения
могут быть обжалованы гражданами
в установленном порядке. В
частности, согласно ст. 1 Закона
РФ "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан"
и ст. 75 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных
прав и права на участие
в референдуме граждан Российской
Федерации" решения и действия
(бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных
лиц, а также решения и действия
(бездействие) избирательных комиссий
и их должностных лиц, нарушающие
избирательные права граждан,
могут быть обжалованы в суд.
Одним из широко и часто
применяемых видов юридической
ответственности является административная
ответственность. Административную
ответственность могут понести
правонарушители не только из
числа граждан, рядовых избирателей,
но и из числа специальных
субъектов - должностных лиц государственных
органов и органов местного
самоуправления, кандидатов, избирательных
объединений, председателей и
членов избирательных комиссий
и других уполномоченных лиц,
в той или иной форме участвующих
в избирательной кампании. В
настоящее время административная
ответственность за нарушение
избирательного законодательства
предусмотрена более чем в
30 статьях Кодекса Российской
Федерации об административных
правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(ред. от 31.01.2012) Основным видом
административного взыскания (наказания)
является штраф. Необходимо отметить,
что в настоящее время законодательный
порядок возбуждения дела об
административном правонарушении
не позволяет гражданам напрямую
обращаться в суд с заявлениями
о привлечении виновных лиц
к административной ответственности.
Такое право предоставлено только
прокурору и членам избирательной
комиссии, уполномоченным на это
комиссией. Конституционно-правовая
ответственность рассматривается
в науке как особый вид юридической
ответственности, обладающий как
общими признаками последней,
так и отличительными особенностями,
обусловленными ее тесной связью
с политической ответственностью
и ярко выраженным публично-правовым
характером. Хотя в настоящее
время в законодательстве конституционно-правовая
ответственность, в отличие от
уголовной, административной, гражданско-правовой
и дисциплинарной, прямо не признается
в качестве отдельного института,
тем не менее ее существование за последние
годы было обосновано как на теоретическом
уровне, так и в судебной практике в решениях
Конституционного Суда РФ. Конституционно-правовая
ответственность подразумевает применение
к правонарушителю уполномоченными органами
и должностными лицами мер государственного
принуждения. Как правило, мерой государственно-правовой
ответственности является ограничение
допустивших правонарушение участников
избирательного процесса в правах в рамках
конкретной избирательной кампании. К
мерам такой ответственности относятся
и отмена регистрации кандидата (в том
числе кандидата, включенного в зарегистрированный
список кандидатов), списка кандидатов,
и приостановление выпуска средства массовой
информации, и расформирование избирательной
комиссии. Рассмотрим подробнее каждую
из этих мер. Нарушения избирательного
законодательства рассматриваются в Уголовном
кодексе РФ исключительно в качестве преступлений
против личности (четыре состава главы
19 "Преступления против конституционных
прав и свобод человека и гражданина"