Правотворческая инициатива граждан

Введение

 

В наше время основополагающим признаком местного самоуправления является предоставление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов и саморегулирование, посредством принятых социальных норм. Именно поэтому в системе форм участия населения в решении вопросов местного значения важное место занимает правотворческая инициатива, которая уже получила определенную степень распространения на территории Российской Федерации, но, к сожалению, не повсеместно. В курсе изучения дисциплины муниципальное право довольно узко раскрывается этот вопрос. Учитывая его важность и необходимость изучения, для более полного освещения этой проблемы, можно выделить следующий круг вопросов:

Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России;

Принципы правового регулирования правотворческой инициативы граждан;

Субъекты народной инициативы;

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы.

Для максимально широкого освещения этой темы использовалась литература таких авторов, как Кутафин О. Е., Фадеев В. И, Чеботарев Г. Н, Шугрина Е. С. и т.д. Основными методами, используемыми в данной работе, явились исследования научного материала по заданной теме, его позитивный и критический анализ. Цель данной работы заключается в том, чтобы довести до сознания людей важность и значимость изучения вопроса о правотворческой инициативе граждан.

 

Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России

 

Гражданская правотворческая инициатива -- это новая форма осуществления власти на местном уровне, заключающаяся в официальном внесении в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Народная инициатива как институт права граждан на обращения в органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только много позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств.

В Российской Федерации право народной (гражданской) инициативы пока получило признание не на общегосударственном уровне.

Неотъемлемым элементом современного демократического государства выступает развитое и эффективно функционирующее местное самоуправление, основанное на разумном сочетании непосредственной и представительной демократии. Именно местное самоуправление в настоящий момент признается тем уровнем, где право граждан на участие в управлении государственными делами может быть реализовано «наиболее непосредственным образом», где осуществление народом своей власти непосредственно как демократический принцип и основа конституционного строя выражено наиболее ярко. Система местного самоуправления позволяет соединить внешне несовместимые явления власть как функцию по управлению общественными делами и свободу как возможность граждан, проживающих на соответствующей территории, самостоятельно решать вопросы местного значения.

Практически институт народной (гражданской) инициативы в России трансформировался из конституционно-правового института обращений граждан, который получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции РФ 1993 г.

Институт народной (гражданской) инициативы как формы осуществления государственной власти закреплен в законодательстве субъектов РФ: в Конституциях (Уставах), в специальном законодательстве.

Например, само существование народной инициативы закрепляется в Конституциях (Уставах), законах о местном самоуправлении и законодательстве об обращениях, затем механизм детализируется в специально посвященных этому вопросу законах. Например, Законы г. Москвы от 11.12.2002 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», ЯО от 07.02.2002 «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы».

Наибольшее закрепление и распространение институт народной инициативы получил на муниципальном уровне.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) предусмотрел существование развернутой системы форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, среди которых важное место занимает правотворческая инициатива граждан. Этот закон обеспечил правовое регулирование нового этапа реформы местного самоуправления и отразил новые подходы к регулированию муниципальной демократии.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Согласно ФЗ 2003 г., минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Установлена существенная гарантия института гражданской правотворческой инициативы: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с нормами ФЗ 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Наделение граждан правотворческой инициативой позволяет:

А). Создать надежный механизм, при помощи которого население муниципального образования может высказать, исходя из собственного понимания своих и общественных интересов. Собственное мнение относительно целесообразности и результативности правового регулирования определенных отношений;

Б). В наибольшей степени приблизить органы и должностных лиц муниципального образования к населению, расширив тем самым степень самоуправления населения;

В). Учесть общественные потребности и запросы отдельных групп в регулировании тех или иных отношений;

Г). Расширить возможность принятия актов, отражающих интересы населения муниципального образования, повысив тем самым популярность муниципальной власти;

Д). Обеспечить гласность и информированность населения по вопросам муниципального правотворчества.

По Закону члены местного сообщества обладают правом правотворческой инициативы, только если оно закреплено в Уставе муниципального образования. Такой порядок регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к проявлению правотворческой инициативы.

Законодатели субъектов иногда в уставах субъектов Федерации, как, например, Уставы Алтайского края 1995 г., Ярославской области от 1995 г., Томской области 1995 г., закрепляют народную инициативу -- способ осуществления муниципальной власти. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право нормотворческой инициативы за жителями муниципальных образований. Например, статьей 50 Закона Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», статьей 39 Закона Московской области 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу.

В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое-либо упоминание о ней (Белгородская, Вологодская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем не предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации, муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения.

Предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. Как показывает практика, это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

Предоставляя муниципальным образованиям самим решать -устанавливать или нет это право, законы некоторых субъектов Федерации предлагают элементы процедуры его осуществления. Например, в Законе «О местном самоуправлении в Воронежской области» записано: в случае закрепления права на народную инициативу в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора при петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, определяется в уставе (положении) о местном самоуправлении, но не может быть более 15 процентов от числа избирателей, принявших участие в последних по времени выборах. Примерно такие же правила установлены Законом Омской области. Принятые в этих областях уставы муниципальных образований далеко не всегда предусматривают право населения на правотворческую инициативу. Но в тех случаях, когда оно установлено, в процедуре его осуществления учитывается, что на этот счет сказано в законах субъектов Федерации.

Помимо закрепления самой формы осуществления местного самоуправления -- народной инициативы иногда встречается регулирование существенных ее элементов. В соответствии со ст. 15 Устава города Тюмени народная правотворческая инициатива принимается к рассмотрению, если она подписана не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцатилетнего возраста.

Принимают специальные акты, регулирующие механизм осуществления народной инициативы. В качестве примера можно привести Решение Тюменской городской Думы от 29.05.2002 «О порядке реализации жителями города Тюмени народной правотворческой инициативы».

 

Принципы правового регулирования правотворческой инициативы населения

 

Основные принципы правового регулирования правотворческой инициативы заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и, прежде всего, в положениях статьи 3.

1) Принцип всеобщности связан с субъектным составом лиц, имеющих право выступить с правотворческой инициативой в составе инициативной группы. Такую возможность имеют лица, обладающие активным избирательным правом, место жительства которых расположено на территории соответствующего муниципального образования. К таким лицам относятся достигшие восемнадцатилетнего возраста граждане Российской Федерации, а также в соответствии с международным договором иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не обладают правотворческой инициативой граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2) Равенство прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3) Гарантированность прав граждан на участие в местном самоуправлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, гарантии реализации правотворческой инициативы заложены в ст. 26 Федерального закона, указывающей, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с нормами указанного Федерального закона.

4) Недопустимость ограничения прав граждан Российской Федерации на участие в осуществлении местного самоуправления (в том числе права на участие в реализации правотворческой инициативы). Эти права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Принцип законности (ч. 2. ст. 33 Федерального закона), согласно которому субъекты правоотношений, возникших в связи с реализацией правотворческой инициативы, связаны соответствующими нормативными актами, сфера и порядок их деятельности очерчены правовыми рамками. Соблюдение этого принципа в ходе реализации правотворческой инициативы предполагает также непротиворечивость проектов вносимых муниципальных правовых актов федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Свобода волеизъявления и добровольность участия в мероприятиях, связанных с реализацией правотворческой инициативы (ч. 2 ст. 33 Федерального закона). Эти принципы означают недопустимость оказания влияния на граждан, выступающих с правотворческой инициативой. В ходе реализации правотворческой инициативы никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.