Конституционно-правой институт политико-территориального устройства России

Тема 14. Конституционно-правой институт политико-территориального устройства России.

Политико-территориальное устройство государства это способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.

Политико-территориальное устройство, с одной стороны, отлича­ется от экономико-территориального и природо-территориального устройства; а с другой — включает в себя как госу­дарственно-территориальное, так и административно-территориаль­ное устройство страны.

По своему содержанию политико-территориальная организация (устройство) государства включает три основных элемента: а) масшта­бы и границы государства, в связи с чем конституции соответствующих государств нередко содержат перечень входящих в них территорий; б) политико-территориальную структуру государства, включая его го­сударственно-территориальную (унитарную, федеративную, государ­ственно-автономную) и административно-территориальную (область, округ, район, община и др.) структуры и статус его структурных еди­ниц; в) принципы и формы взаимоотношений между государством в целом, его органами и теми или иными политико-территориальными внутренними подразделениями государства, их органами как государ­ственного, так и негосударственного характера.

Классификация форм политико-территори­ального устройства государства включает в себя прежде всего их основ­ное подразделение на унитарные и федеративные. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Но здесь необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межго­сударственного объединения нескольких независимых стран, взаимо­отношения между которыми, как известно, регулируются не конститу­ционным, а международным правом. Конституционное право рассмат­ривает проблему конфедерализма лишь постольку, поскольку вхожде­ние какого-либо государства в состав конфедеративного союза накла­дывает серьезный отпечаток на внутреннее устройство государства. Это же относится к вхождению государства в иные межгосударствен­ные объединения, что часто находит свое отражение и в конституциях соответствующих государств (например, в конституциях государств — членов Европейского Союза).

На выбор той или иной формы политико-террито­риальной организации государства обычно оказывают серьезное воз­действие такие моменты, как: масштабы территорий и численность населения; этнодемографический состав и структура населения, ха­рактер его расселения; исторические, национальные, конфессиональ­ные и иные традиции; условия и особенности возникновения, утверж­дения и развития страны; природно-географическая обособленность составных частей территории; бытовые и иные особенности регионов и др.

Государственное устройство России.  Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Действует Конституция, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993.

Федеративное государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц – субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей) в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство.

В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т. е. существуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный.

Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко двойного гражданства, двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы.

Основные признаки федеративного государства

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

        Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.

        В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.

        В некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

        В большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц[2].

        Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

        Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

Выделяется три наиболее известные формы федерации: договорная, централистская и кооперативная. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.

Известны также две основные формы образования федераций: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава. В последние годы используется качественно новое понятие «европейский федерализм» – особая форма политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. В мире сложились два основных принципа построения федерации – национально-территориальный и территориальный.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918– 1936);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937–1985);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

Понятие и содержание статуса автономий

Россия является федеративным государством, а федерация - одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом.

Для того чтобы рассмотреть конституционно-правовой статус автономий в Российской Федерации, необходимо разобраться, непосредственно с понятием автономии и содержанием статуса данных образований, как субъектов РФ.

Субъектами Российской Федерации называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и государственно-территориальные образования, коими и являются автономные область и округа, которые выступают как форма национальной государственности народов, компактно проживающих на определенной территории.

Российская Федерация в своем составе имеет 83 субъекта, в число которых входят и автономии, а именно одна автономная область (Еврейская автономная область), ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. Десять автономных округов (Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес определенной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - в Ханты-Мансийском (1,4%).

Для выделения национально-культурного достояния данных народов законодатель предусмотрел создание, национально-культурных автономий в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. [1]

Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.

Таким образом, автономия - это широкое внутреннее самоуправление региона государства, а также особые права в сфере МСУ, культуры, предоставляемые национальным меньшинствам (этническим группам).

Что касаемо статуса автономной области и автономных округов, то в соответствии со ст.66 п.2 Конституции РФ определяется Конституцией РФ, уставом автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Важное значение для статуса этого вида субъектов федерации имеет "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" от 31 марта 1992г. Конституция устанавливает также, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (п.3 ст.66 Конституции РФ). Особенностью российского федерализма и правового статуса ряда субъектов Федерации является вхождение автономных округов в состав края или области. Это также отличительная особенность российского федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии. В связи с чем, Конституция РФ закрепляет, что отношения автономных округов с этими субъектами федерации могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Таким образом, автономные образования есть способ защиты национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, что нашло отражение, как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г.

Современное административно-территориальное устройство России

Администрати́вно-территориа́льное устро́йство — разделение территории унитарного государства или федеративного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.

Россия имеет в своем составе 89 субъектов Федерации, включая 21 республику, 7 краев, 48 областей , 9 автономных округов, 1 автономную область, а также 2 города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург (рис. 2) . Кроме того, в мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено 7 федеральных округов.

Республики сформированы по национальному признаку (свои национальные образования имеют татары, некоторые кавказские и финно-угорские народы, коренные народы Сибири и др.). Крупнейшие по площади субъекты находятся в Сибири (в том числе наибольший по площади — Республика Саха (Якутия)). Наименьшую площадь среди субъектов РФ имеет г. Москва. Самые населённые субъекты — Москва и Московская область, за ними идёт Краснодарский край.