Система органов прокуратуры

Система органов прокуратуры

Основные нормативные  правовые акты по теме:

* Конституция РФ (ст. 129)

* Федеральный закон  "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 года.

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему прокурорских органов.

Систему органов  прокуратуры составляют:

* Генеральная прокуратура  РФ;

* прокуратуры республик,  краев, областей, городов федерального  значения, автономной области, автономных  округов;

* районные, городские  прокуратуры.

В систему органов  прокуратуры входят также военные  прокуратуры, прокуратуры по надзору  за исполнением законов в исправительно-трудовых учреждениях, транспортные и природоохранительные прокуратуры, которые могут образовываться Генеральным прокурором РФ и приравниваются к прокурорам областей или районов.

Военные прокуратуры  занимают в системе прокуратуры  РФ обособленное место. Они образуют подсистему органов военной прокуратуры. Построение органов военной прокуратуры  соответствует построению военных  судов. Высшим звеном является Главная  военная прокуратура, входящая в  состав Генеральной прокуратуры  РФ на правах структурного подразделения.

Транспортные прокуратуры  осуществляют надзор за исполнением  законов на определенной железной дороге (ее участках), в железнодорожных  учреждениях и организациях.

Образование, организация  и управление органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса  и компетенции осуществляется Генеральным  прокурором РФ.

Генеральная прокуратура  РФ возглавляется Генеральным прокурором РФ, назначаемым на должность и  освобождаемым от должности Советом  Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий Генерального прокурора  РФ - пять лет.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность начальников  главных управлений, управлений, отделов  и их заместителей, советников, помощников по особым поручениям, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и т.д.

Прокуроры всех звеньев  системы прокуратуры РФ также  назначаются Генеральным прокурором РФ. В соответствии со ст. 129 Конституции  РФ назначение прокуроров субъектов  Российской Федерации происходит по согласованию с последними.

Прокуратуры субъектов  РФ, приравненные к ним военные  и иные специализированные прокуратуры  возглавляют соответствующие прокуроры, которые назначаются на должность Генеральным прокурором РФ сроком на пять лет.

Прокуроры субъектов  РФ и приравненные к ним прокуроры  руководят деятельностью прокуратур и районов.

Основными должностными лицами в органах прокуратуры  являются прокуроры, их помощники и  следователи. К кандидатам на эти  должности предъявляются следующие  требования: они должны быть гражданами РФ, иметь высшее юридическое образование, достичь определенного возраста (прокурором района не может быть лицо моложе 25 лет) и иметь опыт работы (прокуроры среднего звена должны иметь опыт прокурорской деятельности не менее пяти лет Это вызвано тем, что прокурорам доверяется выполнение ответственных действий и принятие важных решений (принесение протеста или представления, возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении, санкционирование ареста или обыска, продление срока содержания под стражей арестованного и т.д.).

2. Общие  принципы организации и деятельности  прокуратуры

2.1. Принцип законности  в деятельности прокуратуры. Строгое  соблюдение законности в правовом  государстве -- главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение -- непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип  нашел отражение в ст. 4 Конституции  РСФСР 1979 г., в которой прямо говорилось, что государство и все его  органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов  общества, прав и свобод граждан. Обязанность  исполнения законов возлагалась  также на государственные и общественные организации, должностных лиц, граждан. Эта нормативная установка представляла собой, по существу, провозглашение в  РФ правового государства.

Применительно к  прокурорскому надзору данный принцип  является основополагающим. Прокуратура -- правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип  отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре  Российской Федерации, в которой  указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. Приведенное определение принципа законности до известной степени  сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры  должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных  и иных правовых актов, как нормативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписаний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющими-ся установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятель-ности прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внутреннюю, касающуюся правовых средств его осуществления Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976. С. 59, 60.. Думается, правильнее говорить о двух сторонах его проявления: внешней и внутренней. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законноохранительными и правоохранительными. Законоохранительными -- потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. По целевому назначению прокуратура при выполнении возложенных на нее надзорных функций в иные правоотношения вступать не компетентна. Правоохранительными -- так как направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов различных субъектов от посягательств.

Принцип законности является единственным критерием оценки действий поднадзорных субъектов с  позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Для прокуроров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально заложены все  эти качества, ибо при издании  законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении  правонарушений прокурор не должен руководствоваться  ничем иным, кроме закона, он не может  ссылаться, например, на то, что закон  устарел, не соответствует жизненным  потребностям. Это неправомерно, закон  должен исполняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров -- дело принципа.

Внутренняя сторона  принципа законности касается отноше-ний прокуроров к своим собственным действиям. Надзирая за исполнением законов различными государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, органы прокуратуры в первую очередь сами обязаны строго руководствоваться оными, их действия должны быть правомерными. Необходимо иметь в виду, что прокурорский надзор -- деятельность правоприменительная, обладающая своей спецификой: прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами принимают решения по возникающим вопросам, а обращаются с соответствующими требованиями к уполномоченным на то органам. Принцип законности возлагает на прокуроров повышенную ответственность за правомерность совершаемых ими действий, за принятие ими правовых актов. При необоснованности требова-ний создаются условия для совершения нарушений законности со стороны органа, к которому обращается прокурор. Как показывает практика, прокуроры порой допускают ошибки, которые не всегда обнаруживаются компетентными органами, в результате чего выносятся незаконные решения. Причина в том, что эти ошибки специфические, профессиональные, прикрытые юридической аргументацией. Срабатывает также психологический фактор: доверие к прокурору как специалисту в области права, защищающему не свои интересы, а других лиц или государства.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых  к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в  качестве самостоятельного принципа выде-ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. 1969. С. 25-26.. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст-вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 136..

2.2. Принцип независимости  органов прокуратуры. Непременное  условие эффективности и действенности  прокурорского надзора -- полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин -- закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип  нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре  Российской Федерации указано: «Органы  прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов  государственной власти, органов  Государственной власти субъектов  РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...». Приведенное  определение принципа независимости  полностью соответствует назна-чению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

На основании  принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры  в государстве. Оно характеризуется  двумя особенностями.

Первая -- прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

С обеспечением независимости  прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности  прокурора -- 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре  Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать  условия для возникновения личных отношений с работниками органов  власти и управления, что может  отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях  выяснения деловых, моральных и  иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, -- профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

Вторая особенность  правового положения прокуратуры  состоит в том, что она не подчиняет  себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а, следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор -- деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственности обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица.