Акты прокурорского надзора

Акты прокурорского НАЗДОРА

Прокурорский надзор - это  одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в  решении прокуратурой задач по обеспечению  исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и  порядке, установленном Федеральным  законом «О прокуратуре РФ».

Государственный контроль и  надзор осуществляется также целым  рядом других государственных органов - налоговыми органами, органами экологического и санитарного контроля, Государственной  инспекцией безопасности дорожного  движения, органами противопожарной  службы и т.д. Но все эти органы осуществляют свои полномочия в определенных специфических областях, имеют четко  очерченные нормативно-правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы  деятельности. Прокурорский же надзор имеет наиболее широкое предназначение - соблюдение Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и  гражданина. Полномочия прокуратуры  имеют универсальный характер и  распространяются практически на все  урегулированные законом сферы  общественных отношений.

Средства прокурорского  реагирования - т.е. определенные акты - постановления, протесты, представления  и предостережения о недопустимости нарушений закона, направленные на устранение нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, которые выносит прокурор при  реализации надзорных полномочий, действуя в установленных законом правовых формах.

Требования закона, связанные  с внесением протеста, представления, предостережения или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24, 25 и 25.1 Закона «О прокуратуре РФ».

§ 1. Протест прокурора

Протест - это подготавливаемый прокурором или его заместителем документ, который приносится на противоречащий закону, нарушающий права человека и гражданина правовой акт в орган  или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации в суд.

В протесте заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом  или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным  законом или его отмене. В основе этимологии термина "протест" лежит  латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий  орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в  порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств  и ведомств могут быть опротестованы  только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов  Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право  действовать в пределах компетенции  нижестоящих прокуроров и приносить  протесты на правовые акты органов  не только своего уровня, но и стоящих  уровнем ниже. В тех случаях, когда  прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью  деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить  проект протеста и представить его  в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов  вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Данный вопрос детально регламентируется в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур", указании Генеральной прокуратуры РФ от 28 апреля 2000 г. № 91/7 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П", письме Генеральной прокуратуры РФ от 21 марта 2000 г. № I-ГП-26-2000 "О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов", Методических рекомендациях "Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", направленных 22 июля 1997 года на места, и ряде других документов.

Обязательными реквизитами  протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный  акт; обстоятельства, дающие основания  для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать  определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает  необходимость обращения прокурора  в суд с заявлением об издании  противоречащего закону правового  акта и о признании его недействительным.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями  процессуального законодательства о подведомственности и подсудности  дел. При этом необходимо иметь в  виду, что в арбитражные суды прокуроры  обращаются с заявлениями о признании  недействительными актов, в которых  представлены вопросы, касающиеся сферы  предпринимательской и иной экономической  деятельности.

Срок рассмотрения протеста десять дней с момента его поступления. В исключительных случаях, когда  требуется немедленно устранить  нарушения закона, прокурор вправе сам установить срок рассмотрения протеста, который может быть меньше, чем  установленный законом. Если протест  был принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, он должен рассматриваться на ближайшем  заседании данного органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем  не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания  коллегиального органа как представитель  органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать  дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости  извещения прокурора о дне  заседания указывается в резолютивной части текста протеста.

Обязательность извещения  прокурора о дне заседания  коллегиального органа обусловлена  интересами обеспечения возможности  личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.

По поручению прокурора  в рассмотрении протеста может принять  участие его помощник. Поручение  должно быть надлежащим образом оформлено.

В определенных случаях возможен отзыв протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был  принесен, - прокурору или его  заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Отзыв протеста связан с  тем, что мнение прокурора может  измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих  необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

§ 2. Представление об устранении нарушений закона

Представление прокурора - акт  прокурорского реагирования, имеющий  целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В соответствии с ФЗ "О прокуратуре РФ" и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 1999 г. № 3 "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях", нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно  вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям. Разумеется, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка.

В нормативных правовых актах  отсутствует детальное регулирование  процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно  рассматривается безотлагательно. Срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в  течение месяца должны быть приняты  конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим  сообщением результатов принятых мер  прокурору в письменной форме. В  месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений  закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как  срок рассмотрения представления. В  каждом представлении, во избежание  волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного  игнорирования изложенных в представлении  требований прокурор вправе возбудить  производство об административном правонарушении.

Присутствие прокурора на заседании коллегиального органа позволяет  ему, во-первых, в случае необходимости  дать разъяснения по существу возникших  при рассмотрении представления  вопросов и, во-вторых, иметь возможность  более подробно аргументировать  свою позицию по отношению к допущенным нарушениям. Обязательность извещения  прокурора о дне заседания  коллегиального органа обусловлена  интересами обеспечения возможности  личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста.

В целях эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением  Конституции РФ в соответствии с  ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и рядом организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры  РФ (такими, как Приказы "О совершенствовании  информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации" № 55 от 9 сентября 2002 г., "О  систематизации законодательства в  органах прокуратуры" № 9 от 19 апреля 2004 г., и другими) органы прокуратуры стремятся своевременно выявлять и устранять противоречия между правительственными актами и законом.

В системе подзаконных  актов особое место занимают Постановления  Правительства Российской Федерации. Они принимаются по наиболее важным вопросам, и на их основе осуществляется конкретизация положений закона, обеспечивается проведение в жизнь  их требований. От качества Постановлений  в значительной степени зависит  уровень правового регулирования  различных сфер жизнедеятельности  общества и государства.

Согласно требованиям  настоящего ФЗ в силу своего должностного положения Генеральный прокурор информирует Президента РФ обо всех выявленных случаях несоответствия постановлений Правительства Конституции  РФ, российским законам. Назначение такой  информации состоит в обеспечении условий для принятия мер по приведению данных актов в соответствие с законом.