Государственный контроль и ответственность в сфере лицензирования

Идея концепции Закона № 80-ФЗ направлена на сокращение огромного  количества лицензируемых видов  деятельности (перечень сокращен до 103 видов), упрощение процедур получения  и переоформления лицензии, оптимизацию  порядка ведения реестра, расширение оснований прекращения действия лицензии, обеспечение открытости и  доступности для предпринимателей информации о лицензировании, сокращение сроков принятия решения о выдаче лицензии с 60 до 45 дней и т.п. Закон изменил и расширил прежнее понятие «лицензирование», дополнив его несколькими определяющими признаками, в которых заключены новые функции лицензирующих органов: ведение реестров лицензий, а также предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии в лицензирующий орган, Закон практически не изменил, но сделал его закрытым, запретив требовать документы сверх установленного списка.

Согласно Закону № 80-ФЗ отмена лицензирования соответствующих видов  деятельности происходит поэтапно: с 1 января 2006 г.; с 1 января 2007г.; со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности.

А.Б. Багандов полагает, что в российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права, представляющий собой совокупность норм права, регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы. Иными словами, лицензионное право Российской Федерации - это совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности в рамках административного права[15].

Предпринимательское (хозяйственное) право также относит лицензирование к своей сфере регулирования. Обосновывается такая позиция тем, что помимо предпринимательских  отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в  целях обеспечения интересов  государства и общества, предпринимательское  право включает в себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные  с предпринимательскими «иные» отношения, в том числе некоммерческого  характера. К последним (т.е. «иным» отношениям) наряду с отношениями  по регистрации, ликвидации хозяйствующих  субъектов, сертификации продукции  и т.д. отнесено и лицензирование, которое, по мнению И.В. Ершовой и  Т.М. Ивановой, хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности[16].

В то же время О.М. Олейник  указывает, что «в масштабах гражданского права конструирование института  лицензирования теоретически и практически  невозможно, поскольку предмет регулирования  и его метод явно выходят за рамки указанных принципов (свобода  воли, равенство сторон и диспозитивность). Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности рассматривать  как самостоятельный институт хозяйственного права»[17].

 

 

3. Ответственность за осуществление деятельности без лицензии либо с нарушением лицензионных требований и условий.

 

Осуществление деятельности, подлежащей обязательному лицензированию, без такого разрешения, а равно  нарушение лицензионных требований и условий является правонарушением  и влечет административную и уголовную  ответственность.

В соответствии с частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации  об административных правонарушениях[18] установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Также стоит отметить, что  согласно пункту 2 статьи 61 ГК РФ ведение  деятельности без соответствующей  лицензии будет являться основанием для подачи иска о принудительной ликвидации юридического лица в судебном порядке. Такое право предоставлено, в частности, органу, занимающемуся  государственной регистрацией юридических  лиц, в соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[19].

Кроме того, деятельность без  лицензии может вызвать опасность  возникновения последствий, предусмотренных  статьей 173 ГК РФ, а именно признания  сделки недействительной. При признании сделки недействительной каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах - если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом (пункт 2 статьи 167 ГК РФ).

Следует учитывать также  и последствия в области налогообложения. Применение льготы по налогообложению  невозможно, если отсутствует лицензия на ведение вида деятельности, подлежащего  лицензированию (пункт 1 статьи 122, пункт 1 статьи 126, подпункт 2 пункта 2 статьи 149, пункт 6 статьи 149 Налогового кодекса  Российской Федерации[20]). Такая точка зрения подтверждается судебной практикой: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 20 февраля 2006 г. по делу N А29-5879/2005а, от 20 февраля 2006 г. по делу N А29-5875/2005а.

Часть 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Лицензионные требования и условия установлены положениями  о лицензировании конкретного вида деятельности. Нарушение таких требований влечет ответственность, а также  приостановление действия лицензии.

Следует отметить, что суд  вправе при малозначительном нарушении  не применять мер ответственности. Так, ФАС Волго-Вятского округа в  Постановлении от 6 марта 2006 г. по делу N А31-9389/2005-15 указал: «Предприятие ранее  к ответственности не привлекалось; вину в совершении правонарушения полностью  признало; приняло меры к устранению выявленных нарушений; допущенное правонарушение не причинило существенного вреда  интересам граждан, общества и государства». В связи с этим производство по делу было прекращено.

Часть 4 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за  осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Указанная норма права  говорит о грубом нарушении лицензионных требований и условий. Понятие грубого  нарушения должно устанавливаться  Правительством Российской Федерации применительно к конкретному виду деятельности. Данное требование введено Федеральным законом № 80-ФЗ, большинство же положений о лицензировании утверждены до вступления указанного Закона в силу и поэтому не содержат понятия «грубое нарушение». Вследствие этого данная норма практически не применяется.

Санкция части 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает более строгое наказание вплоть до приостановления деятельности до 90 суток, что влечет и приостановление действия лицензии.

Необходимо отметить, что  статья 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность только за осуществление предпринимательской деятельности. Согласно статье 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) влечет ответственность в соответствии со статьей 19.20 КоАП РФ за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна); осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна); осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Примером лицензирования деятельности, не связанной с предпринимательством, является приобретение оружия и патронов к нему (статья 9 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии»), образовательная деятельность (Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании») и т.д.

Помимо ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ ответственность за осуществление деятельности без лицензии, а также за нарушение лицензионных требований и условий предусмотрена следующими статьями:

статья 6.2 «Незаконное занятие  частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью  либо народной медициной (целительством)»;

статья 7.3 «Пользование недрами  без разрешения (лицензии) либо с  нарушением условий, предусмотренных  разрешением (лицензией)»;

статья 7.11 «Пользование объектами  животного мира без разрешения (лицензии)»;

статья 8.17 «Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских  водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в  исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии»;

статья 8.40 «Нарушение требований при осуществлении работ в  области гидрометеорологии, мониторинга  загрязнения окружающей природной  среды и активных воздействий  на гидрометеорологические и другие геофизические процессы»;

статья 9.1 «Нарушение требований промышленной безопасности или условий  лицензий на осуществление видов  деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

статья 13.3 «Самовольные проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств»;

статья 13.12 «Нарушение правил защиты информации»;

статья 13.13 «Незаконная деятельность в области защиты информации»;

статья 14.17 «Незаконные производство, поставка или закупка этилового спирта»;

статья 14.20 «Нарушение законодательства об экспортном контроле»;

статья 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей»;

статья 20.11 «Нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет»;

статья 20.16 «Незаконная частная  детективная или охранная деятельность»;

статья 20.23 «Нарушение правил производства, хранения, продажи и  приобретения специальных технических  средств, предназначенных для негласного получения информации».

Субъектами административной ответственности выступают юридические  лица, индивидуальные предприниматели, должностные лица организаций, а  также физические лица.

Необходимо отметить один факт. Большое количество дел о  привлечении к административной ответственности прекращается на основании  пропуска срока привлечения к  ответственности. Срок давности привлечения  к административной ответственности  за нарушение условий лицензирования составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ). Примером может служить следующая арбитражная практика: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N А29-6191/2005а, от 6 февраля 2006 г. по делу N А11-8067/2005-К2-27/429, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2006 г. по делу N А69-2238/05-10-9-Ф02-524/06-С1, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 февраля 2006 г. по делу N Ф08-484/2006-223А и другие.

Кроме административной ответственности  за осуществление деятельности без  лицензии и нарушение лицензионных требований и условий законодательством Российской Федерации предусмотрена и уголовная ответственность.

Согласно статье 171 УК РФ[21] осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев.

Часть 2 статьи 171 УК РФ:

«2. То же деяние:

а) совершенное организованной группой;

б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере, -

наказывается штрафом  в размере от ста тысяч до пятисот  тысяч рублей или в размере  заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы  на срок до пяти лет со штрафом в  размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы  или иного дохода осужденного  за период до шести месяцев либо без такового».

Крупным размером, крупным  ущербом, доходом признаются стоимость, ущерб, доход в сумме, превышающей  двести пятьдесят тысяч рублей, особо  крупным - один миллион рублей (примечание к статье 169 УК РФ).