Земства в России: возникновение, деятельность, значение

     Уездные собрания были лишены права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

     Из  положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить:

     а) расширение круга лиц, подлежавших  избранию в председатели и члены  управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз);

     б) некоторое увеличение компетенции  земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

     В 1892 году было издано новое Городовое положение, значительно урезавшее число избирателей. Если раньше для участия в выборах необходимо было иметь или хоть какую-нибудь недвижимость в черте города, или же тем, кто уплачивал в городскую казну сборы со своей деятельности, то в новом положении избирательным правом наделялись только владельцы недвижимости, стоимостью не ниже определённой суммы (разной для разных регионов). В итоге число избирателей уменьшилось в 6 – 8 раз (до 0,5% – 2% всего городского населения).

     Управа  была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Согласно новому положению члены управы стали считаться государственными служащими, вследствие чего губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности. Дума же такой возможности была лишена.

     Очевидно, эти контрреформы были вызваны тем, что в 1890-х годах ситуация в Российской империи была значительно более спокойной, чем в 1860 – 1880-е годы, государственный механизм работал как часы, а значит, у властей не было причин идти на уступки обществу и проводить демократические реформы. Александр II был сторонником абсолютной монархии, поэтому контрреформы 1890 – 1892 гг. были вполне логичны для его правления.

     Дальнейшие  подвижки в законодательстве о местном  самоуправлении возникли только во время  революции 1905 – 1907 гг. и после неё, когда власть уже не могла не реагировать на настроения общества. Так 5 октября 1906 г. был издан указ, представлявший крестьянам одинаковые в отношении государственной службы права с другими сословиями. 12 марта 1912 г был издан указ о введении земств в западных губерниях. 
 
 
 

Практические результаты деятельности земств 

Медицина 

     Несмотря  на вышеописанные сложности, земства  оставили большой след в истории  России своей практической деятельностью, прежде всего на ниве медицины и образования.

     В книге З. Г. Френкеля “Очерки земского врачебно-санитарного дела” (1913 г.) приведены сравнительные данные о развитии земских медицинских учреждений. 

     В первые годы существования земской  медицины практиковалась разъездная система  медицинского обслуживания: врач, живший в городе или при уездной амбулатории, 1 раз в месяц или реже объезжал фельдшерские пункты уезда. Постепенно разъездная система через промежуточную (смешанную) форму была заменена стационарной. Возникновение врачебного участка на селе явилось одной из важнейших заслуг земской медицины. В состав участка обычно входила лечебница (стационар на 5 – 10 коек с родильным и сифилитическим отделениями, заразный барак, амбулатория), помещение для аптеки, квартира для врача и дом для персонала. Также формировались земские уездные и губернские больницы. В последних создавались прозектура, операционные. Так сложилась трехзвенная структура врачебной помощи сельскому населению: врачебный участок – уездная больница – губернская больница. Однако она существовала не повсеместно.

     Достижения  российской земской медицины были признаны на мировом уровне – земский врачебный участок был рекомендован в 1934 г. Гигиенической комиссией Лиги Наций другим странам для организации медпомощи сельскому населению.

     Лечение в земских медицинских учреждениях было платным. Так в Царскосельском уезде во второй половине 1870-х годов крестьяне платили за медицинское обслуживания по 30 копеек в год с души, за это они пользовались лечением и лекарствами. Для сравнения, чистый доход крестьянской семьи в Московской губернии составлял в 1890-х гг. 130 – 190 рублей в год. Все фельдшера имели жалованье 290 рублей в год.

      В 1902 году княгиня  Трубецкая по просьбе местной  уездной Управы безвозмездно предоставила 1 десятину земли вблизи станции  Елизаветино. Здесь к 1905 году была выстроена  больница стоимостью свыше 30 тысяч  рублей. В больнице было 12 коек и все необходимое для оказания квалифицированной медицинской помощи. Персонал состоял из врача, фельдшера, фельдшерицы-акушерки, 3-х сиделок, кухарки, сторожа и дворника. 

Земские больница и аптека в Елизаветино 

     В здании больницы имелись: вестибюль, прихожая в 1 окно, большой светлый коридор в 3 окна, 2 палаты в 3 окна, 3 палаты в 2 окна, предоперационная подготовительная комната в 1 окно, операционная в 3 окна, ванная с 2-мя ваннами и душем, 3 светлых ватерклозета, 2 комнаты для сиделок и кухарки, кухня в 2 окна, светлая кладовая с подвалом и маленькой прихожей, 2 входа. Также имелись дом для квартиры врача и фельдшерицы-акушерки, дом для родильного приюта, водокачка, дворницкая, баня, покойницкая и дровяной сарай.

     Коечные больные получали ежедневно обед из двух блюд, ужин – 1 блюдо. Два раза в день – чай с хлебом. Выдавалась одежда – сорочка, чулки, туфли, бумазейные юбки, кальсоны и бумазейные коричневые халаты. Одежда менялась 2 раза в неделю. Развлечений для больных не было.

     К началу 20 века зарплата земских врачей существенно выросла. Вот объявление из газеты “Вятская речь” за 1913г. (№26, с.1). “Вятская губернская земская управа приглашает второго врача в Вожгальскую больницу (Вожгалы – большое село, неподалеку от г. Вятки). Оклад 1350 руб. в год, квартирные 240 руб. в год, две прибавки по 300 руб. через каждые 5 лет. Разъезды за счет земства. Установлены научные командировки с выдачей на поездки пособий в размере 200 руб.”.

     Земские врачи были состоятельными людьми, и они оказывали немалую помощь населению уездов. Так, врач Галицкий построил в селе Суна Вятской губернии за свой счет больницу. Больница была построена по проекту самого Галицкого с настолько продуманной планировкой, что и на сегодняшний день соответствует действующим нормам. Теперь в этом здании располагается районная больница.

     Все зарубежные лекарства Вятское губернское земство получало напрямую из-за границы, минуя столичных посредников. Этим земство настолько прославилось на всю Россию, что в Вятку приезжали  из других губерний перенимать опыт.

Земское образование 

     Значительную  роль земства сыграли в народном образовании. За первые 10 лет своего существования органы местного самоуправления создали значительную сеть начальных  сельских школ: их было открыто около  десяти тысяч. Уже к 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, что составило почти половину всех школ в стране. Всего к 1911 году в России насчитывалось уже 27486 земских училищ, а к 1914 – более 40 тыс., так что можно говорить о всеобщем начальном образовании. Три четверти из них были трехлетними и однокомплектными (рассчитанными на не более чем 50 детей и одного учителя), остальные – четырехлетними и двухкомплектными (более 50 детей и два учителя). Образование в школах было бесплатное.

     Земства организовывали также ремесленно-промышленные и учебно-показательные мастерские, а так же сельскохозяйственные земские школы. Так в 1884–1903 годах было открыто 49 трехгодичных сельскохозяйственных школ, а к 1916-му в ведении земств и на их содержании числилось 668 учебно-показательных мастерских и 24 показательных завода (отрасли кустарной промышленности и местные промыслы).

     Работники органов местного самоуправления старались  сделать так, чтобы учеников в  земских школах стало больше (ведь многие дети бедняков в то время  оставались неграмотными). Например, они предлагали семьям, в которых росли два и более мальчика, одного непременно направлять в школу, выдавали денежные субсидии родителям.

     Над учебниками и программами земских  школ работали выдающиеся педагоги – К. А. Ушинский, Ф. Е. Корш, Ф. И. Булгаков. Кроме школ для детей земства создавали специальные учительские семинарии с четырехлетним курсом обучения для подготовки учителей, воскресные школы для взрослых, библиотеки, читальни, передвижные педагогические выставки, книжные склады. Именно для народных школ была создана Ушинским хрестоматия “Родное слово”, выдержавшая множество изданий.

     Земства занимались также и библиотеками. Так по инициативе Ставропольского земства в 1914 году были выделены 1500 руб. на организацию учительской библиотеки в Ставрополе, причем для сельских учителей книги присылались почтой. Кроме того, земство содержало четыре народных библиотеки – в Тиинске, Хрящевке, Новой Майне и Старой Майне. В 1896 году услугами сельских библиотек пользовались 917 человек, книжный фонд состоял из 2336 экземпляров, причем наибольшим спросом пользовались книги по словесности. Судя по отчету Ставропольской уездной земской управы за 1896 год, 4 сельских библиотеки имели более 1000 номеров журналов. Чтобы улучшить школьное дело, Ставропольское земство в 1895 г. открыло в Ставрополе книжный склад, и первым его пополнением стало более 7 тыс. книг. Причем, книжный склад продавал книги в кредит. Торговля книгами была далеко не расходной статьей, а позднее она стала приносить хорошую прибыль. Потом земство открыло еще один склад – в Мелекессе. 

Земская благотворительность 

     После реформы местного самоуправления основные благотворительные фонды земств и городов были составлены из капиталов  бывших Приказов общественного призрения. Будучи неприкосновенными, эти капиталы прежде не расходовались на текущие нужды, на это могли идти только проценты с них. От Приказов общественного призрения, ведавших делами “богоугодных заведений” (больниц и богаделен) перешла и значительная недвижимость, но подавляющее большинство построек было в обветшалом состоянии, требовало срочного ремонта.

     Деятели местного самоуправления смогли и увеличить  капиталы, и создать крепкий фонд недвижимости. В 1869 г. земствам 28 губерний было выдано до 6,5 млн. руб., а в 1890 г. капиталы составляли более 8,5 млн. руб., причем в некоторых губерниях капиталы возросли значительно. Вдобавок к этим деньгам земства образовали самостоятельно пенсионный и эмеритальный капиталы, чем увеличили постоянные средства общественного призрения еще на 2 млн. руб.

     Благодаря стараниям земских и городских  деятелей сильно возросло как число  заведений для помощи различным  категориям нуждающихся, так и число  лиц, которым была оказана помощь. Если в 1861 г. в 55 губерниях было 768 заведений, то по данным 1891 г. – 4500 заведений только в 44 губерниях. В 1891 г. в 28 земских губерниях призревалось в заведениях (без медицинских) 1 млн. 72146 человек, в то время как в 16 неземских только 60552 человека.

     Однако в половине из 755 городов Российской Империи тратилось на призрение менее 100 руб. в год. Тем не менее, деятельность “активных” городов и земств впечатляет нас и сегодня. Усилиями общественности и средствами частных пожертвований она компенсировала неразвитость государственных форм призрения. К примеру, в Саратове в конце 1890-х гг. имелось 17 благотворительных заведений. Земство ведало двумя богадельнями. Александровская богадельня, основанная еще в 1805 г., давала приют престарелым (100 человек), содержалась на средства губернского земства. Устиновская богадельня, где призревалось 50 женщин и мужчин, также находилась в ведении земской управы, и была создана в 1879 г. на пожертвованный местным купцом Устиновым капитал в 125 тыс. руб.

     Расходы на общественное призрение и здравоохранение  явились существенными статьями расхода необязательного бюджета земств. Например, в 1890 г. было истрачено соответственно 2,8 млн. руб. (9,78%) и свыше 10 млн. руб. (36,3%) – в совокупности свыше 13 млн. руб., что составило около 46% всего необязательного бюджета.