Земское самоуправление

 

Введение

Земство - уникальное явление  в российской политической и социальной культуре, имевшие прочные исторические и социокультурные основания. Оно  возникло на втором витке модернизации России – в период реформ Александра II, в середине XIX века и существовало до 1917 года. Создание земского самоуправления было тесно связано с аграрной реформой, в частности с отменой крепостного права в 1861 году. Аграрная реформа позволяла создать на местах всесословные учреждения – ведь крестьяне получили не только свободу, но и свои органы самоуправления, через сельские и волостные сходы вчерашние крепостные входили в земство. С самого начала земства претендовали на расширение круга своих полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. В них входили наиболее активные члены общества: крестьяне, самые крепкие из которых и при крепостном праве выходили «в люди»; помещики, самые активные из которых давно поняли непроизводительность крепостного труда; купцы, и пришлые, «гости», и вышедшие из тех же крестьян; разночинцы, то есть выходцы из крестьян и купцов, и из всех остальных сословий (священников, дворян, пр.). Земское самоуправление ведало просвещением, здравоохранением, строительством дорог и т. д. Перед первой мировой войной 1914—1918 гг. земства существовали в 43 губерниях Европейской России. Упразднены земства были в 1918 году декретом Советского правительства.

Предметом исследования в данной курсовой работе является земское самоуправление в Российской Империи.

Целью курсовой работы является анализ процесса становления и развития земского самоуправления, а также попытка найти пути возможного решения проблем, возникших в результате создания земств в Российской Империи.

 Для решения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: оценить состояние местного самоуправления В России до начала реформ; как проходила подготовка реформы; каковы последствия реформы 1861 года; что послужило созданию контрреформ с последующей реорганизацией земских учреждений в Российской Империи;

Хронологические рамки данной работы — 1859-1904 годы. Это время, когда вопросы земского самоуправления постоянно находились в центре внимания либеральной общественности. Именно в эти годы появилось большинство фундаментальных трудов о земстве и были всесторонне разработаны теоретические представления о нем. Источниками, использованными в этой работе, служили научные труды и публицистика. Полный их список приведен в конце работы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

Традиции  местного самоуправления были очень  сильны в России еще с XV-XVII веках, когда Русское государство прекрасно совмещало верховное самодержавие Царя с широкой хозяйственной и административной самостоятельностью на местах. Местное самоуправление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственно начальника вверенной ему губернии.

  Следующие по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников. Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Если  наиболее консервативные представители  дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте  1863 года специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правилах о них.

Круг  вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался  исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В  предложенном комиссией проекте  отмечалось: «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства. Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму принятого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще могли быть реализованы при посредничестве налогово-фискальных органов государства чрез полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

В 1859 году полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоящему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно – полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Вывод: Таким образом проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного самоуправления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Подготовка реформы и становление земского самоуправления

 

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».(1) Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати еще в 1859 году. Царь 25 марта 1859 года дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему большего единства, большей самостоятельности и большего доверия. Царские Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессловного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

Разработка подробных  проектов на основе указанных начал  возлагалось на комиссию, учрежденную  при Министерстве внутренних дел. Она  была образована 27 марта 1859 года, в том  же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому  вопросу. Во главе комиссии был поставлен  Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних  взглядов». (2)

В программе работ комиссии  определялся  круг   проблем, по которым  необходимо  было  разработать законопроекты.  В их  число  входило учреждение  хозяйственно - распорядительного   управления  в губерниях и в уездах;  положение   об  усилении  власти  губернаторов  в чрезвычайных  случаях. При этом в сфере преобразования  уездного управления   особое   внимания  предполагалось  уделить трём  проблемам: каковы  предметы ведения уездного хозяйственно- распорядительного управления, «как  и  из  кого  образовывать  это  управления», «какую  степень власти ему  предоставить». (2)

В «Краткой  записке по делу  об устройстве  уездного управления»  комиссия  предложила  включить  в  сферу компетенции уездного управления  вопросы, касающиеся  устройства  сельских  обществ, создания  специальных «совещательных  учреждений» для обсуждения  хозяйственных   интересов  местностей, учреждения «для  разбора взаимных  претензий,  возникающих  между  помещиками и  крестьянами».   (2)

Комиссия  разработала  проект  реформы местного  управления, в котором предполагалось  практически всю полноту власти  на  уровне  уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством   уездных начальников,  в ведении которых должны  были находиться  контроль  над  исполнением  правительственных   распоряжений,   наблюдение  за  законностью  и  порядком.  Им   же  подчинялась уездная администрация и   полиция. Проектом  значительно сокращались полномочия  местного дворянского собрания.

Комиссия   разработала  также  «Предположение  об  устройстве   сельских  обществ  в  помещичьих  селениях  и об учреждении  волостей».  В  этом  документе  говорилось  о  том,  что «каждое помещичье  имение  составляет  сельское общество, начальником  которого  признаётся  помещик», несколько  имений  образует  волость,  в  размере  от  10.000  ревизских  душ (3)  «Волостной  начальник  избирается помещиками  имений,  входящих  в  состав  волости,  преимущественно  из  среды  себя, -не  возбраняется  однако   избирать  помещика  в соседской  волости».(3) Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 года были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых образованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них. Комиссия Н.А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. «Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с  общественною уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий потребностью и  совершенно   своевременно».  (1)

Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н.А. Милютина разработкой  лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций. Н.А. Милютин   не  дал   положительного решения вопросу о том, «какое же именно мерило»(3) следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем  правительственной и местной  бюрократии.

Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в  государственных делах, он не пользовался  доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был  мириться со скромным званием «временно  исполняющего обязанности товарища министра».(3) Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

Работа комиссии не пошла  быстрее и после назначения ее главой П.А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их коипетенции и о сущности и пределах власти земства. П.А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных  местностей». Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П.А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах. Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей. 
В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений»(3) последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции. 
Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное»(3). В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью»(3).  
Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П.А. Валуева, «явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам».(3) 
Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа. 
Изменения, предложенные М.А. Корфом, касались совсем не «частностей и деталей»(3), а основных положений проекта. Требования М.А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД . При этом он расходился с комиссией и в определении «самого типа» земских учреждений, в которых П.А Валуев хотел видеть органы исключительно хозяйственные, а М.А. Корф предлагал создать органы по управлению местными делами вообще; он считал, что, «дав слишком мало»(3), правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование и документы вновь поступили в министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П.А. Валуевым в государственный совет, который отверг многие из существенных его положений. Проект обсуждался в течение августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что «признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям»(4).