Становление регулярной полиции в России

    Крупные реформы полиции были проведены  в 60—80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппарат. В публикуемых документах эти реформы подробно освещены. Были проведены следующие меры: 1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;

    2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;

    3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы;

    4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским органам самоуправления;

    5) расширен низовой аппарата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутренних дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей¹⁰.

    Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В отдельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа¹¹.

    Непосредственным  поводом, подтолкнувшим правительство к проведению реформы жандармского аппарата в 1867 г., явилось покушение Каракозова на императора Александра II 4 апреля 1866 г. Но причины этой реформы гораздо глубже. Дело в том, что когда в середине 20-х годов XIX в. создавался Корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия имела чисто военную организацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом. Это требовало переориентации жандармов на наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандармских органов.

    В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт — «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тысячи верст. Хотя железнодорожные жандармские управления как составные части корпуса жандармов являлись органами политической полиции и финансировались из бюджета военного министерства. Они не только несли военную охрану железнодорожных путей и сооружений (мостов, туннелей, вокзалов, депо и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Предоставление железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции, а следовательно, и права проведения дознания, требовало решения и более общего вопроса — о правовом регулировании деятельности губернских жандармских управлений в области дознания.

    Поскольку легальная политическая деятельность, имеющая целью обсуждение научных, социально-экономических и политических проблем, стоящих перед обществом, и их решение были запрещены, и правительство всей тяжестью своего репрессивного аппарата пресекало малейшие попытки легальным путем добиться каких-либо изменений существовавших порядков. Подпольные революционные организации, и в частности ведущая среди них — Исполнительный комитет «Народной воли» — в качестве главного способа борьбы использовали террор.

    Террористы-народовольцы пользовались сочувствием широких кругов либеральной интеллигенции и студенчества. Глубина этого сочувствия была продемонстрирована фактом оправдания присяжными петербургского окружного суда в 1878 г. Веры Засулич, совершившей террористический акт против петербургского обер-полицмейстера Трепова.

    Сразу же после этого случая рассмотрение преступных посягательств на должностных лиц (в том числе и полицейских чиновников) было передано из окружных судов с участием присяжных заседателей в судебные палаты с сословными представителями.

    На 1879—1880 годы приходится пик второй революционной ситуации в стране (после конца 50-х — 60-х годов). Покушения на императора и высших сановников следовали одно за другим. Правительство отвечало на них широким применением жестоких репрессий (в том числе и смертных казней) и массовыми высылками из столиц и крупных городов студентов. В 1879 г. были учреждены должности временных военных генерал-губернаторов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове и Одессе с чрезвычайными полномочиями. Им были подчинены войска соответствующих военных округов, жандармские органы, полиция и гражданская администрация. Им было даже передано право конфирмации приговоров к смертной казни, что всегда относилось только к прерогативе императора. Однако и это не помогло. 5 февраля 1880 г. прогремел взрыв в Зимнем дворце, организованный С.Халтуриным, повергший правительство в шок¹².

    В ответ на взрыв 12 февраля 1880 г. был создан чрезвычайный орган — Верховная распорядительная комиссия. Ее начальник — граф Лорис-Меликов был наделен диктаторскими полномочиями. Ему были подчинены Ш. отделение и корпус жандармов, МВД, генерал-губераторы, даже военное ведомство, и, наконец, ему предоставлялось право «направлять» следствие.

    Граф  Лорис-Меликов — популярный генерал, герой русско-турецкой войны и умный государственный деятель, прекрасно понимал, что одними репрессиями нельзя восстановить стабильность в государстве. Учитывая это, Лорис-Меликов добился снижения цен на хлеб, отмены чрезвычайно тяжкого для населения архаичного соляного налога, добился также смещения с поста министра народного просвещения известного реакционера графа Д. Толстого и возобновления занятий в высших учебных заведения. Он прекратил практику массовых высылок студентов в отдаленные местности под гласный надзор полиции, что вызывало наибольший гнев молодежи и родителей. Более того, он поразил общество, опубликовав «Обращение» к населению, в котором дал понять о возможности принятия конституции. Впоследствии такой проект был разработан и даже утвержден Александром II и только убийство императора 1 марта 1881 г. помешало его введению в действие. Вместе с тем он не останавливался перед применением самых жестких мер в отношении захваченных полицией видных деятелей революционного подполья. Так, он лично обезоружил и арестовал покушавшегося на его жизнь поляка Млодецкого и добился его осуждения к смертной казни и приведения ее в исполнение в трехдневный срок. Меры предпринятые Лорис-Меликовым, настолько снизили накал общественных страстей, что он посчитал возможным обратиться к императору с предложением распустить Верховную распорядительную комиссию. Однако опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации МВД, проведенной 6 августа 1880 года. Суть этой реорганизации сводилась к упразднению III отделения собственной царской канцелярии и возложению общего руководства политической полицией и корпусом жандармов на министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов. Соответственно корпус жандармов был передан в состав МВД. Таким образом, в ведении МВД было сосредоточено руководство, как политической, так и общей полицией. В составе министерства для руководства политической полицией был учрежден департамент полиции государственной, который вскоре был объединен с департаментом полиции исполнительной в единый департамент полиции. Объединение всех полицейских служб под единым руководством дало свой результат. Уже к февралю 1881 г. было арестовано большинство членов Исполнительного комитета «Народной воли», в том числе и его руководитель Андрей Желябов. Лорис-Меликов надеялся завершить разгром «Народной воли» в кратчайший срок, а пока просил царя воздержаться от поездок по городу. Однако вопреки просьбам министра и даже своей молодой жены (Екатерины Долгорукой) Александр II поехал на развод гвардейского караула в Михайловский манеж и был убит.

    Новый император Александр III отклонил подписанный его отцом проект конституции и принял курс на усиление самодержавия и силовые методы укрепления власти.

    Одним из первых мероприятий в русле  этого курса было издание 14 августа 1881 г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление генерал-губернаторам на местах фактически прав главнокомандующих армиями для прифронтовой полосы в военное время. По их указанию любое уголовное дело могло быть направлено в военный суд. Они получали право ареста или высылки любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений, временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние усиленной или чрезвычайной охраны. Имелось в Положении и еще одно новшество. Учреждено Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенных местностей на срок до 5 лет в административном порядке (т.е. без суда и следствия).

    Предметом особой заботы правительства стало  укрепление политического сыска.

        Начавшийся в 80-е годы промышленный переворот в России и последовавший затем промышленный подъем 1893—1900 годов, охвативший все отрасли промышленности, в том числе тяжелую промышленность, привел к изменению социальной структуры общества: бурному росту городского населения и в особенности слоя индустриальных рабочих. Именно эта социальная группа превращается в главный объект политического сыска. 

    Глава 3. Полиция в конце XIX – начале XX века. 

    Однако  быстрый рост промышленности и развитие рыночных отношений сочетались с сохранением многих феодальных пережитков, как в сельском хозяйстве, так и в государственном строе. Важнейшие из них — сохранение помещичьих латифундий и полуфеодальных кабальных методов эксплуатации крестьянства и абсолютной царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал мировой экономический кризис 1900—1903 гг., больно затронувший Россию и перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и поражение в русско-японской войне 1904—1905 гг.

    В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменялась и организация полиции. Прежде всего, надо указать на создание специальной фабрично-заводской полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений».

    В связи с обострением социальной напряженности в деревне и  крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена частичная реорганизация сельской полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли вспомогательную полицейскую службу в порядке повинности под руководством урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами, расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специальным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских — выборных от крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правительство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским властям.

    Увеличение  численности городского населения  сопровождалось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В частности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Департамента полиции создается специальное подразделение — восьмое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в организации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных отделений должны были сноситься с Департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средства на усиление политической полиции. Кроме того, как свидетельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частности, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением.