Реформы Петра I. Россия в первой четверти XVIII века

-создание мощного  военного флота;

-гигантский рост  военных расходов и покрытие  их за счет жесточайшего выжимания  средств из народа.

3. Реформа государственного  управления

В первой четверти XVIII в. переход к абсолютизму был  ускорен Северной войной и получил свое завершение. Именно в петровское правление создаются регулярная армия и бюрократический аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

Для абсолютной монархии характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

 Армия помимо  своей основной внутренней функции  по подавлению народных волнений  и восстаний, выполняла и другие функции. С петровского времени она широко использовалась в государственном управлении как принудительная сила. Большое распространение получила практика посылки воинских команд на места для понуждения администрации к лучшему выполнению правительственных распоряжений и указаний. Но иногда и центральные учреждения ставились в такое же положение, например даже деятельность Сената в первые годы его создания находилась под контролем гвардейских офицеров. Офицеры и солдаты занимались также переписью населения, сбором налогов и недоимок. Наряду с армией для подавления своих политических противников абсолютизм использовал и специально созданные для этой цели карательные органы - Преображенский приказ, Тайную канцелярию.

В первой четверти XVIII в. возникает и вторая опора абсолютной монархии - бюрократический аппарат государственного управления.

Органы центральной  власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

 Особенность российского  абсолютизма состояла в том,  что он совпал с развитием  крепостничества, тогда как в  большинстве стран Европы абсолютная  монархия складывалась в условиях  развития капиталистических отношений  и отмены крепостного права.

 Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

 Установление  абсолютной монархии в России  сопровождалось широкой экспансией  государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Петр I проводил политику дальнейшего закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

 Государство,  сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

 Административным  преобразованиям способствовал  и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.

В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

 Рассмотрим реформы  высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., которые принято подразделять  на три этапа:

I этап - 1699 – 1710 гг. - частичные преобразования;

II этап - 1710 – 1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, появление новой столицы;

III этап - 1719 – 1725 гг. - образование новых органов отраслевого  управления, проведение второй областной  реформы, реформы церковного управления  и финансово-налоговой. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.1. Реформа центрального управления

 Последнее упоминание  о последнем заседании Боярской  думы относится к 1704 г. Возникшая  в 1699 г. Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый  контроль в государстве) приобрела  первостепенное значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством (после образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование).

 Следующим этапом  в реформе центральных органов  власти стало создание Сената. Формальной причиной послужил  отъезд Петра на войну с  Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: "Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления". Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов: о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

"Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует";

"Смотреть во  всем государстве расходов, и  ненужные, а особливо напрасные,  оставить";

"Денег, как  возможно, собирать, понеже деньги  суть артерия войны".

 Члены Сената  назначались царем. В его состав  первоначально входило всего  девять человек, которые решали  дела коллективно. В основу  комплектования Сената был положен  не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю.

С 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был реформирован тремя указами императора. Изменен состав, включающий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом "О должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

 Круг вопросов, которые находились в его ведении,  был достаточно широк: вопросы  правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией  разных уровней. Сразу же вновь  созданное учреждение получило  канцелярию с многочисленными отделами - "столами", где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

 Своеобразие эпохи  петровских реформ состояло в  усилении органов и средств  государственного контроля. А для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому должны быть подчинены провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя указов. Главное дело ревизора - "чтобы все исполнено было". В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было". Когда и это не помогло, через год обязанности и генерального прокурора и

обер-секретаря возложили  на военных: один из штаб-офицеров армии  дежурил в Сенате помесячно для  наблюдения за порядком, а "кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю".

 Наконец в 1722 г. эти функции возложили на  специально назначенного генерал  прокурора, который "должен  был накрепко смотреть, дабы Сенат  в своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных".

Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять  созданную им специальную систему  организованного недоверия и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

Однако создание Сената не могло завершить реформы  управления, так как отсутствовало  промежуточное звено между Сенатом  и губерниями, продолжали действовать  многие приказы. В 1717 - 1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717 - 1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

 Сенат назначил  президентов и вице-президентов,  определил штаты и порядок  работы. Кроме руководителей, в  состав коллегий входили четыре  советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор,  переводчик и подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

 В 1721 г. была  создана Вотчинная коллегия, заменившая  Поместный приказ, в ведении которой  находилось дворянское землевладение.  На правах коллегий были Главный  магистрат, который управлял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

 В 1699 г. с  целью улучшить поступление в  казну прямых налогов была  учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

 В отличие от  приказов, действовавших на основании  обычая и прецедента, коллегии  должны были руководствоваться  четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14 го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное. 

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о  том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.2. Реформа местного  управления