Реформа налоговой системы

3.2. Податная реформа Петра  и ее значение для налогового управления.  

    Деятельность  Петра  выразилась  в ряде  общественных реформ,  значительно  изменивших  древнерусский  общественный  быт,  но  не изменивших  главнейших  оснований  государственного строя, созданного до Петра.

    Реформа, совершённая Петром  Великим,  не  имела  своей  прямой  целью  перестраивать ни  политического,  ни  общественного,  ни нравственного порядка,  установившегося в России,  не ставилась задача  поставить русскую жизнь на  непривычные  ей  западноевропейские  основы,  ввести  в неё  новые  заимствованные  начала, а ограничивалась  стремлением вооружить государство  и народ готовыми  западноевропейскими  средствами  и  тем  самым  поставить  государство  в  уровень  с  завоёванным  им  положением  в Европе. Но  всё  это  приходилось  делать  в  военной  обстановке  спешно  и  принудительно.  Война  сообщила  реформе  лихорадочный  пульс,  и привела  Петра  к  податной  реформе.

    Сословие  государственных  крестьян  появилось  вследствие  объединения  в  одно  податное  сословие  разнообразных категорий не крепостного  населения.  В связи  с  введением  подушной  подати  был  отменён  институт  холопства.

    По  уложению  1649г. крестьянин  лишён  был права  сходить  с земли, но  во  всём остальном  он  оставался  совершенно  свободным:  закон  признавал  за ним  право  собственности,  право  заниматься  торговлей, заключать  займы,  распоряжаться  своим  имуществом  по  завещанию  и т.д. Как  и  раньше,  Уложение  сохранило  резкую грань  между  крестьянином  и  холопом.

    Однако  действительная  жизнь  сложилась  совсем  не  так.  Одновременно  с  тем  как  крестьянин  опускался  до  положения  холопа, холоп  поднимался  до положения  крестьянина:  не  платя  за  холопа  государственных податей,  помещик  старался  перевести  его  со  двора  на  землю,  превратить  в  земледельца – крестьянина;  казна  от  этого терпела,  и  правительство  приняло  свои  меры:  в 1695г. оно обложило  таких холопов  податями.  Таким  образом,  холоп,  продолжая  оставаться рабом,  частной  собственностью,  поднимался  до положения  личности  и гражданина, 10 лет  спустя  был  сделан  новый  шаг  в этом  направлении:  холопы  были  призваны  к  отбыванию  рекрутской повинности.  С той  поры разница  между холопом  и  крестьянином  свелась  к  одному  названию.

      Полное  слияние  крестьян  с холопами  и,  одновременно,  окончательное закрепощение  тех и других  за  помещиком было  достигнуто  введением подушной подати (1718-1722г).  Петр  и для солдат нашел временное, но важное задание: их начали перебрасывать на крупные стройки, требовавшие тяжелого массового труда. Это были крепости, гавани и каналы. Так, 8 февраля 1717 года Петр, сообщая Сенату о предстоящем выводе армии из Польши писал:"... чего для ныне им дела никакова нигде нет, а жалованье берут даром, того для за потребно рассуждаю по половине их брать на работу к делу канала, который будет от Тосны в Уверь, и то, по получении сего указа, учините"²⁰

    Вся подготовительная работа по уточнению  штатов армии и в особенности  расходов на нее была проведена Военной  коллегией, представившей в январе 1720 г. свое «предложение» — проект новых штатов армии. Важно отметить, что разработка проекта была непосредственно связана с податной реформой. В «предложении» отмечалось, что оно «учинено Военной коллегией по е. и. в. указу ради расположения всей армии на число душ».

    Определению общей суммы расходов па армию  предшествовала работа по подсчету расходов на содержание одного солдата. Эта проблема занимала Петра давно. Еще в 1717 г. oн распорядился приготовить смету расходов на одного солдата «со фсем, что к нему надлежит в год».

    По  проекту 1720 г. расходы на кавалеристов составили 40 руб., а на пехотинца  — 28.5 руб. Общие же расходы на сухопутные силы достигали 4 млн. руб. (на пехоту— 1 515 688.24 руб., на кавалерию — 1 463 189.93, на газоны—961017.20 руб.). 9 февраля 1720 г. Петр утвердил проект штатов армии.

    Теперь  оставалось ждать сведений о числе  душ м. п., зафиксированных в перепись, чтобы затем вычислить размер подушной подати, получаемый от деления общей суммы армейских расходов на число душ м. п. 19 декабря 1720 г. В. Н. Зотов представил сводную табель, учитывающую 4 мин. душ м. п. Это позволило вычислить первую (из известных нам) ставок подушной подати, что и было зафиксировало в указе Петра 16 января 1721 г.

    Особое  место занимал вопрос о содержании гвардии. Расходы на ее содержание в начале 1724 г. были определены в размере 209 тыс. руб. Эту весьма значительную сумму было решено собрать с крестьянства Сибири. В указе Петра 11 декабря 1723 г. о гвардии сказано было таким образом: «... сито, мнитца, мне положить с Сибири (ежели за лишком будет)»²¹. Иначе говоря, Петр предполагал «положить» гвардию на те доходы, которые будут получать от сборов подушной подати с крестьян, оставшихся «за расположением» на определенные в Сибири 9 полков. В марте—апреле 1724 г. в Москве состоялось совещание губернских ревизоров. Результатом совещания стал указ Петра от 1 мая 1724 г., в котором пересматривался прежний порядок распределения полков, но душам в каждой губернии. Было решено начать раскладку заново от Москвы расширяющимся кругом, захватывающим все новые и новые уезды сначала Московской, а затем и других губерний. Петр, в частности, писал: «...начинать полки раскладывать — перво в Московской губернии разложить и, чего не достанет, приписывать от пограничных, а когда Московская разложением совершитца, тогда тем, которые с нею граничат, тем зачать вдруг»²². Такой порядок раскладки позволял избежать остатков душ «за расположением».

      Петр спешил с завершением  реформы. Прощаясь с ревизорами, уезжавшими в свои губернии, он требовал закончить раскладку полков и ввод их в «вечные квартиры»  к концу 1724 г. К тому же сроку надлежало выбрать земских комиссаров²³.

       Порядок движения армии на  «вечные квартиры» был определен  указом 6 августа 1724 г. Полки, находившиеся далее чем в 500 верстах от квартир, посылали офицеров, которые и принимали квартиры от ревизоров. Полки, находившиеся ближе, чем в 500 верстах, следовали на квартиры походным маршем. Закончить размещение надлежало в течение 1724 г. Однако донесения, поступившие от ревизоров в конце 1724—начале 1725 г., свидетельствовали, что квартиры были приняты представителями лишь нескольких полков. Эти известия вызвали гнев Петра, который излил его в письмах к ревизорам в начале 1725 г. В категорической  форме он предписал ревизорам не позже 1 марта 1725 г. доложить о приеме полками квартир и размещении их в уездах.

    Петру не было суждено выслушать рапорты  ревизоров — 28 января 1725 г. он умер. Но постановления начала 1725 г. сохраняли силу и после его смерти.

    В январе 1724 г. Сенат (по инициативе Петра) установил размеры выплаты за отработки сверх подушной подати. Этот указ без существенных изменений вошел в Плакат.

    Особое  место занял вопрос о натуральных  повинностях крестьян. В конце  Северной войны правительство предприняло ряд мер по реорганизации существовавшей системы снабжения армии провиантом (создание постоянных магазинов складов, образование института провиантмейстеров и т. д.).  Все это позволило правительству в 1723 г. декларировать отмену всех провиантских поставок и выплат, Однако намеченные мероприятия по обеспечению армии провиантом и фуражом через систему магазинов к началу сбора подушной подати осуществлены не были.

    Централизованно армия снабжалась лишь во время походов. В этом случае провиантские деньги поступали из полков к генерал-провиантмейстеру. Но и тогда население не избегало провиантской повинности. Плакат узаконил практику изъятия продовольствия и фуража (правда, с уплатой стоимости по местным ценам) с «ближних жителей»²⁴.   

    Помимо  подводной, отработочной и натуральной  повинностей на плечи крестьянства легла хотя и временная, но весьма обременительная строительная повинность.

    Первоначально предусматривался комбинированный принцип размещения армии. По желанию населения (прежде всего помещиков) оно могло либо строить слободы для солдат, либо содержать их в своих домах. Перспектива быть вовлеченными в новую и довольно  тягостную повинность не вызывала энтузиазма не только  у крестьян, но и у помещиков. В 1721 г. с упорным нежеланием помещиков размещать полки столкнулся в Новгородской провинции М. Я. Волков. Лишь после грозного  окрика из Петербурга новгородские дворяне подчинились  Волкову.

    Вместе  с выборными от дворянства Волков объехал Новгородский, а также  часть Старорусского уезда и определил места для строительства слобод из расчета: одно капральство на «квартире», состоящей из 14—15 изб. Всего на два размещенных в Новгородском уезде полка предстояло соорудить 1281 избу строго установленного образца.

    Строительство слобод являлось весьма тягостной повинностью. Предстояло только срубить и вывезти из леса не один десяток тысяч бревен. К весне 1724 г. выяснилось, что большинство помещиков не хочет строить слободы, а готово разместить солдат по деревням. Это не устраивало царя. Если в 1722— 1723 гг. Петр не возражал против комбинированного расселения армии (по слободам и дворам), то теперь он резко изменил свое мнение, опасаясь за сохранение боеспособности армии. В Плакат (ч. I. п. 19) было внесено положение, разрешавшее населению содержать солдат, но лишь временно. В течение двух лет слободы должны были быть построены для всех полков с тем, чтобы в 1726 г. солдаты уже не стояли на крестьянских дворах.

    Возведение  слобод возлагалось на тяглое население. Лишь там, где полки находились на зимних квартирах постоянно, слободы строились силами солдат, но и тогда все расходы на заготовку материалов и покупку земель должны были оплачиваться населением.

      Сбор подушной подати поручался  земскому комиссару. Пункты Плаката и Инструкции земскому комиссару не вносили ничего принципиально нового в те положения указа 26 ноября 1718 г. и инструкции Волкову и Чернышеву, в которых шла речь о земских комиссарах. Эти положения сводились к следующему. Земский комиссар выбирался из дворян сроком на год на общем собрании дворян каждого военно-административного округа (дистрикта), на территории которого располагался полк. «Выбор» — документ об избрании — подписывался всеми участвовавшими в собрании помещиками и сдавался на хранение полковнику. По окончании срока работы комиссар отчитывался на перевыборном собрании дворян, которые давали оценку его работе и за совершенные в течение года проступки могли оштрафовать его или передать в ведение надворного суда и местной администрации. В том случае, если дворянское собрание было удовлетворено деятельностью комиссара, оно могло переизбрать его на новый срок.

    Деятельность  первого комиссара, избранного на 1725г., начиналась с того, что он принимал от ревизора переписную книгу и на ее основе составлял окладную книгу — «означа все села и деревни, и в них число мужеских душ, и что с них подушных денег с каждого села и деревни на год в сборе быть имеет²⁵» (Инструкция земскому комиссару, п. 1). Для сбора денег земскому комиссару выдавались приходная и расходная книги, присланные из Камер-коллегии. Порядку при сдаче денег плательщиками и приеме их земскими комиссарами уделялось особое внимание. Зная повсеместность злоупотреблений в податных делах, правительство стремилось подробно регламентировать процедуру сдачи и приёма денег. Передав деньги комиссару, плательщики должны были расписаться в приходной книге и получить от земского комиссара расписку – «отпись».

    Взаимоотношения военных с гражданским населением являлись одним из сложнейших вопросов нового размещения армии. Наученное горьким опытом квартирования полков в годы войны, правительство стремилось регламентировать отношения крестьян и военных так, чтобы в будущем предотвратить возможные недоразумения и стычки.

    В основу законов, регулирующих эти отношения, был положен незыблемый принцип охраны помещичьей собственности. Военным предписывалось «ни в какие, как помещицкие, так и крестьянские, владения и в их управления и работы... не вступать и помешательства отнюдь не чинить» (Плакат, ч II, п. 2). Полковых лошадей разрешалось пасти лишь по отводу крестьян и помещиков вместе с их табунами. Запрещалось без разрешения помещиков выезжать в их угодья для охоты и рыбной ловли,, а также привлекать крестьян к заготовке дров для солдат.

    Для петровской податной и социальной политики в целом характерно ужесточение ее принципов. Как известно, в XVII в. законодательство признавало существование «вольных и гулящих» людей, которыми, согласно Уложению 1649 г., признавались те, кто находился вне трех, отчасти дублирующих друг друга общественных состояний (служилого, крепостного и тяглого). В петровскую эпоху наметилось существенное изменение позиции государства по отношению к «вольным и гулящим», что, как уже отмечалось выше, фиксировала Палата по составлению Уложения 1700г²⁶.

    Перед самым началом (или немного позднее) податной реформы Петру был подан  проект, автора которого мы, к сожалению, не знаем. Проект, по-видимому, привлек  внимание правительства, ибо в фонде  Кабинета сохранились помимо полного  списка проекта еще две краткие редакции, составление которых, как правило, было связано с рассмотрением проектов в верхах. Автор, приветствуя податную реформу и считая, что подушное обложение более удобно для государства, чем подворное, обращает особое внимание на полицейскую функцию подушного обложения. Он считает, что реформой нужно воспользоваться, во-первых, для вывоза беглых и, во-вторых, для укрепления в стране паспортного режима. Но мнению автора, нельзя разрешать выход всем желающим. Паспорта, называемые автором «ерлыками за гербом», должны выдаваться лишь одной четвертой части населения, внесенного в подушный оклад. Положенные на данную вотчину «ерлыки» должны были получить у ландрата доверенные люди помещика, а затем уже распределять между желающими выйти па заработки. «Ерлык» выдавался на пять лет, причем в нем указывались даты выхода и возвращения крестьянина. Без «ерлыка» помещики не имели права отпускать своих крестьян и держать чужих.