Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативно-правовых актов

Процессуальные  особенности рассмотрения дел об оспаривании  нормативно-правовых актов 

ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ДЕЛ 
ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

О.А. ЕРЕМИНА 

       Судебный  контроль, осуществляемый в сфере нормотворчества, является практической реализацией конституционной обязанности государства гарантировать эффективную защиту прав граждан. Оценивая в ходе осуществления своей деятельности нормативные правовые акты, суды противопоставляют государственной власти власть личности, представленную правами человека и интересами общества. Этим обусловлена особая роль судебных органов в публично-властном механизме правового государства. 
Всего арбитражными судами Российской Федерации в 2006 г. рассмотрено 1028 дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых различными органами и должностными лицами. Этот показатель по сравнению с прошлыми периодами несколько увеличился: 2005 г. — 903 дело, 2004 г. — 929 дел, 2003 г. — 971 дело. Как показывает практика, большая доля оспариваемых в арбитражных судах нормативных правовых актов приходится на акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления. 
Судебный нормоконтроль осуществляется в соответствии с общими принципами правосудия (независимость, законность, непосредственность, гласность, состязательность и пр.) и подчинен цели защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов характеризуется особым порядком, что связано со спецификой предмета судебного разбирательства. 
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Некоторые вопросы рассмотрения дел этой категории разъяснены в информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. N 80.

       Дела  о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества, отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях.

       В отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.

       Имеются также особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (ч. 8 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

       Распределение бремени доказывания аналогично его распределению в других делах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений: обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или должностного лица, принявших оспариваемый акт, возлагается на эти орган или должностное лицо (ч. 6 ст. 194 Кодекса); на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение данным актом его прав и законных интересов (ч. 1 ст. 192 Кодекса).

       Согласно  ч. 5 ст. 194 Арбитражного процессуального  кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.

       Однако  это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных положений акта, суд имеет право выходить за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.

       Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Краснодарского края от 3 июня 2006 г. по делу N А32-19174/2005-22/619-45/1137 суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Предметом спора по делу являлись (с учетом изменений требований) п. п. 1.1 и 2.2 Постановления мэра г. Краснодара от 29 апреля 1999 г. N 707 «Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка» и приложение N 1 к нему. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений нормативного правового акта судом первой инстанции было установлено, что постановление издано неуполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской Думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2006 г. решение суда изменено: признаны недействующими п. п. 1.1 и 2.2 оспариваемого положения и приложение N 1 к нему, т.е. резолютивная часть решения приведена в соответствие с объемом заявленных требований по делу. 
Согласно ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел анализируемой категории суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4). В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом. 
В соответствии с ч. 1 ст. 192 Кодекса основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 
Следовательно, обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192, входят в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов. 
Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, конкретный перечень документов формируется исходя из предмета спора: финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч. 
Государственное предприятие «Зерноградмежрайводоканал» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. п. 2 и 4 решения Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21 февраля 2006 г. N 2 «О внесении изменений в решение Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 20 декабря 2005 г. N 22 „Об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные и платные услуги, оказываемые МУП „Зерноградское ПП ЖКХ“ и МКП „Служба заказчика“ по ЖКУ, и утверждении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые населению г. Зернограда на 2006 год“. При рассмотрении дела судом установлено, что оспариваемым решением Собрания депутатов изменены тарифы на услуги предприятия. В соответствии с указанным решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 1 января 2006 г. Однако по договору, заключенному между администрацией городского поселения и ГП „Зерноградмежрайводоканал“, разница в тарифах по водоснабжению и водоотведению возмещается и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного судом сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения Собрания депутатов Зерноградского городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда от 12 сентября 2006 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. 
В случае обращения с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурора, заявителем подтверждаются факты нарушения прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 52 Кодекса). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 Кодекса). Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. 
Хотелось бы обратить внимание на положения ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей содержание проверки нормативного правового акта судом. Из указанной нормы следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции Российской Федерации, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов первой инстанции. 
Как уже было показано на примере дела N А32-19174/2005-22/619-45/1137, отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим. 
Одним из самых сложных в судебно-арбитражной практике является вопрос об установлении правового характера оспариваемого акта. Это связано с отсутствием законодательно закрепленного определения нормативного правового акта и с особенностями процесса нормотворчества на современном этапе: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера (особенно это характерно для муниципального правотворчества). 
При определении правового характера оспариваемого акта суды руководствуются определением нормативного правового акта, предложенным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации: „…правовой акт обладает признаками нормативности в случае, если им устанавливаются правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение“. В решении по делу отражаются выводы суда о наличии либо отсутствии признаков нормативности у оспариваемого правового акта. 
МУФЗ в сфере ЖКХ обратилось в Арбитражный суд Ростовской области о признании недействующим п. 4 Постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30 июня 1994 г. N 931 „О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города“. Данное заявление рассмотрено судом в порядке гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Решением суда от 18 февраля 2005 г. заявленные требования были удовлетворены. 
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 июня 2005 г. решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение. В Постановлении суда кассационной инстанции указано, что суд необоснованно рассмотрел дело по правилам, предусмотренным для дел об оспаривании нормативного правового акта. Оспариваемое Постановление главы администрации г. Ростова-на-Дону не имеет признаков нормативного правового акта, оно носит индивидуальный характер и рассчитано на единовременное применение названными в нем лицами. 
Практика показывает, что помимо названных обстоятельств в предмет доказывания по делу о нормоконтроле входит установление соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, в частности его опубликования. 
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должен быть указан источник его опубликования. Судами различных округов отсутствие доказательств официального опубликования нормативного правового акта оценивается по-разному. Зачастую такие акты признаются судами недействующими со ссылкой на ст. 15 Конституции Российской Федерации. 
В практике некоторых округов суды рассматривают неопубликованный нормативный акт как не вступивший в законную силу, в связи с чем признается, что такой акт не может нарушать права и законные интересы заявителя по делу. 
Еще один вариант оценки неопубликованного судебного акта можно проиллюстрировать следующим примером. Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 апреля 2003 г. отменено решение Арбитражного суда Приморского края об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим Постановления главы муниципального образования от 6 марта 2003 г. N 145 „Об установлении ставок земельного налога по г. Спасску-Дальнему на 2000 год“. В Постановлении кассационного суда указано, что судом первой инстанции рассмотрено в порядке нормоконтроля заявление, не подлежащее рассмотрению. Согласно Постановлению кассационной инстанции в соответствии со ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве предмета оспаривания могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Установленный порядок издания актов предполагает в том числе и обязанность официального опубликования. Оспариваемое Постановление главы муниципального образования не было официально опубликовано, в связи с чем в силу требований ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, его нельзя признать вступившим в силу, следовательно, постановление не подлежит судебному нормоконтролю, производство по делу подлежит прекращению. 
При выборе варианта судебной оценки неопубликованного нормативного правового акта как предмета оспаривания по делу необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Определении от 20 октября 2005 г. N 442-О. Исходя из Определения, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав. 
Содержание резолютивной части решения об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявления или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 Кодекса). В случае если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений. Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. 
Согласно положениям ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае признания нормативного правового акта недействующим он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. То есть гражданским процессуальным законодательством и арбитражным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции. 
Согласно п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. N 80 „О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов“, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. 
Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В Определении от 12 июля 2006 г. N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта. Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции Российской Федерации, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства. Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом само по себе не является основанием для прекращения производства по делу. 
Исходя из рассмотренных процессуальных особенностей дел об оспаривании нормативных правовых актов, можно сделать следующие выводы. 
Предмет доказывания по анализируемой категории дел включает установление следующих обстоятельств: 
1) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 
2) нормативный характер оспариваемого правового акта; 
3) соблюдение порядка принятия нормативного правового акта; 
4) полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта; 
5) соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 
Решение суда затрагивает не только права лиц, участвующих в деле, но и интересы неопределенного числа субъектов и обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел и, следовательно, требует разработки единообразных подходов к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дела о признании недействующим нормативного правового акта. В настоящее время также необходимо установление унифицированных правил рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. 
 
 
 

       ОБ  ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 
Е. УКСУСОВА 
Е. Уксусова, доцент МГЮА, кандидат юридических наук. 
Действие конституционного положения об обеспечении судебной защитой охраняемых законом прав граждан и организаций безгранично расширило правовую возможность ее получения, включая и оспаривание заинтересованными лицами в судах общей юрисдикции нормативных актов по мотиву их несоответствия закону. 
Рассмотрение в этих судах в рамках гражданского судопроизводства подобных дел отличается процессуальной спецификой, а именно особенностями судебного порядка их рассмотрения и разрешения. Необходимость единообразного их разрешения требует проведения соответствующих исследований, выявления процессуальных особенностей рассмотрения общими судами дел о проверке законности оспариваемых нормативных актов. Эти особенности обусловлены характером дел, объектом оспаривания - нормативным актом. 
Остановимся на отдельных вопросах судебного порядка рассмотрения таких дел. 
Требует безотлагательного разрешения проблема, в отношении которой ученые и практики занимают разные позиции, а именно: распространяется ли на дела об оспаривании нормативных актов специальный порядок производства, применяемый при рассмотрении жалоб на действия различных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений, должностных лиц по Закону Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Этот специальный порядок, действующий в рамках производства по делам, возникающим из административно - правовых отношений, включает общие правила ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены Законом от 27 апреля 1993 г. и инкорпорированы в гл. 24.1 ГПК РСФСР. 
По сути же этот вопрос сводится к двойственности в толковании пределов действия Закона от 27 апреля 1993 г., а точнее, допустимого объекта обжалования, в который либо включаются нормативные акты, оспаривание которых возможно в судах общей юрисдикции, либо исключаются. 
Конечно, нельзя не признать, что объект обжалования по данному Закону весьма широк. Это, однако, не означает его безграничность (ст. 239.3 ГПК РСФСР), ведь очевидно, что действие общего конституционного положения об обеспеченности судебной защитой прав и свобод граждан не покрывается пределами действия этого закона. 
Однозначного разъяснения по поводу постановленного вопроса нет и в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 
В Постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10 (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" дается разъяснение (п. 6) о возможности обжалования в суд, наряду с индивидуальными, актов общенормативного характера в порядке, предусмотренном Законом от 27 апреля 1993 г. и соответственно гл. 24.1 ГПК. 
Согласно же Постановлению от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспаривании нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства. Эта позиция, на мой взгляд, оставляет меньше сомнений в отношении ее правильности. 
В отличие от дел по Закону от 27 апреля 1993 г. дела об оспаривании нормативных актов возбуждаются не только в интересах граждан, но и юридических лиц, в отношении которых названный Закон не применяется. Интересы же их являются составной частью интересов неопределенного круга лиц, на которых оспариваемый нормативный акт распространяется в равной мере. В таких делах особый объект обжалования - нормативный акт (в целом или отдельные содержащиеся в нем правовые установления). В силу этого определить круг всех лиц, интересы которых затрагиваются его действием и поэтому юридически заинтересованных (опосредованно) в исходе дела, невозможно. 
Совсем иной объект обжалования в делах по Закону от 27 апреля 1993 г. В них таковыми выступают конкретные действия (бездействие) органов, должностных лиц в отношении граждан, которые вправе их обжаловать лишь в сроки, установленные данным Законом. Эти действия могут быть оформлены и в виде акта, но акта ненормативного характера. Как отмечается в п. 3 указанного Постановления Пленума Верховного Суда от 27 апреля 1993 г., дела, рассматриваемые в порядке гл. 24.1, согласно ч. 2 ст. 232 и ч. 3 ст. 6 ГПК рассматриваются единолично судьей либо судом в коллегиальном составе. Здесь же особо подчеркивается, что дела, рассматриваемые в порядке гл. 24.1, являются делами, возбужденными в интересах конкретных лиц - граждан. В отношении же дел о признании противоречащими закону актов, носящих нормативный характер, разъясняется, что они рассматриваются в соответствии со ст. 231, 232 ГПК единолично (п. 4 Постановления) по общим правилам ГПК РСФСР с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. ГПК же иного специального порядка, включающего такие изъятия и дополнения, в рамках производства по делам, возникающим из административно - правовых отношений, в отношении дел об оспаривании нормативных актов не предусматривает. Нет и специальных законов, определяющих особый порядок производства в судах общей юрисдикции по подобным делам. Поэтому отнесение обозначенной категории дел к делам, возникающим из административно - правовых отношений, подчеркивает лишь специфику их содержания (характер публичности), а в реальности означает их рассмотрение в общем исковом порядке. 
В то же время следует признать, что дела об оспаривании нормативных актов - это особая категория гражданских дел, которая характеризуется спецификой своего содержания (Российская юстиция. 1998. N 8. С. 43 - 45). 
Между тем эта специфика не препятствует рассмотрению подобных дел в общем (исковом) порядке. Исковой (спорный) характер производства по таким делам, предопределяемый характером требований заявителей, диктует необходимость и целесообразность такого решения вопроса. Обращаясь в суд, заявитель требует признания определенного нормативного акта (или его части) недействительным (незаконным), приводя правовые доводы, в силу которых законность акта подвергается сомнению. По мнению заявителя, акт в таком виде не должен иметь места по причине его противоречия федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Существование данного акта, содержащего правовые установления, являющиеся помехой в реализации заинтересованными лицами конкретных правовых возможностей, создает неопределенность в правовом регулировании. 
Подобная неопределенность и сомнения в законности нормативного акта означают спорность предъявленного требования и потребность его рассмотрения в исковом порядке. Поэтому в настоящее время порядок рассмотрения таких дел должен основываться на общих правилах гражданского судопроизводства - правилах искового производства. Однако объект оспаривания, т.е. нормативный акт, предопределяет некоторые процессуальные особенности рассмотрения и разрешения таких дел. Следует учитывать отдельные специальные предписания в материальных законах Российской Федерации, допускающие возможность судебного оспаривания определенных нормативных актов. 
ГПК же, по сути, содержит единственное специальное предписание в отношении подсудности дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств. Согласно ст. 116 ГПК они рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом Российской Федерации. 
Выявление других специальных процессуальных предписаний требует обращения к материальным законам (Российская юстиция. 1997. N 11. С. 42 - 44). Нужно заметить, что объем их незначителен и они также затрагивают и правила подсудности. 
В соответствии со ст. 60 Закона РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду. 
Согласно данному Закону, действие которого в соответствии со ст. 10 распространяется на города Москву и Санкт - Петербург, требования о признании недействительным (незаконным) нормативного акта городского органа власти и управления подлежат предъявлению и рассматриваются по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов Российской Федерации. 
Обращение к материальному закону порой вызвано необходимостью и применения общих положений ГПК. В частности, в связи с отказом в принятии искового заявления по п. 2 ст. 129 ГПК РСФСР из-за несоблюдения порядка предварительного внесудебного разрешения спора, который предусматривается материальным законом. 
Со ссылкой на данное основание судья Амурского областного суда отказал в принятии искового заявления главе администрации Амурской области, который обратился с требованием об отмене Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области", принятого Амурским областным Собранием 19 октября 1995 г., как противоречащего Федеральному закону "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Отказ в принятии заявления суд мотивировал тем, что в отношении названного областного Закона не была проведена юридическая экспертиза, предусмотренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", а также не применялись меры к урегулированию спорных вопросов и разногласий с учетом результатов экспертизы. 
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала определение судьи об отказе в принятии заявления не соответствующим п. 2 ст. 129 ГПК и отменила его. 
Проанализировав положения Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и названного Постановления Правительства Российской Федерации, Судебная коллегия установила, что в данных актах не содержится указаний на то, что до проведения Минюстом России юридической экспертизы оспариваемого правового акта он не может быть обжалован в областной суд. Наряду с этим она констатировала, что в соответствии со ст. 60 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" закон, принятый Амурским областным Собранием, мог быть обжалован в областной суд. Кроме того, в определении судьи Амурского областного суда отсутствовала ссылка на материальный закон, которым был бы предусмотрен предварительный внесудебный порядок разрешения споров между представительной и исполнительной властями субъекта Федерации (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 5. С. 1 - 2). 
Из приведенного примера видно, что Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации спор, поставленный на рассмотрение суда по инициативе главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, расценила как спор между представительной и исполнительной властями субъекта Российской Федерации, признав отсутствие внесудебного порядка разрешения спора между данными субъектами. Но решающим является не тот факт, действовал ли глава администрации как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации или как частное лицо, а сам нормативный характер оспариваемого акта, спор о законности которого стал предметом судебного рассмотрения. 
Поэтому правильная позиция Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по сути сводится к тому, что внесудебный порядок разрешения спора о законности нормативного акта, возникшего между представительной и исполнительной властями субъекта Российской Федерации, законодательством не предусмотрен. В этой связи отсутствие в материальном законе установлений в отношении предварительного порядка разрешения рассматриваемого спора не давало оснований для отказа в принятии искового заявления по п. 2 ст. 129 ГПК. 
Действительно, в настоящее время нет федерального закона, предусматривающего обязательный предварительный порядок разрешения спора о законности нормативного акта. В этой связи по рассматриваемым спорам недопустимы ни отказ в принятии искового заявления по п. 2 ст. 129 ГПК РСФСР, ни оставление заявления без рассмотрения по п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР. 
 

Процессуальные  особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в арбитражном процессе

Год: 

2007

Автор: 

Конторова, Дина Георгиевна

Ученая cтепень: 

кандидат  юридических наук

Место защиты диссертации: 

Саратов

Код cпециальности ВАК: 

12.00.15

Специальность: 

Гражданский процесс; арбитражный процесс

Количество cтраниц: 

231 

    Научную новизну диссертационного исследования подтверждают следующие положения  и выводы, выносимые на защиту:

    1. Правовая природа производства  по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей имеет исковой характер. Средством возбуждения производства по рассматриваемой категории дел является административныйиск, отличающийся от гражданского иска по составу участников и содержанию требований, особенностями реализации принципов диспозитивности, состязательности, судейского руководства, полномочиями суда.

    2. Обосновано и сформулировано  понятие административного иска  применительно к исследуемой  категории дел - как обращение взыскателя или должника в арбитражный суд первой инстанции с требованием защитить оспариваемое или нарушенное, по мнению этого лица, судебным приставом-исполнителем субъективное право, либо охраняемый законом интерес.

    3. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей имеют свои специфические особенности, связанные с распределением бремени доказывания, необходимостью применения специальных правил и процедур процессуального регулирования, которые и предусматривает административный иск.

    4. Существует определенное терминологическое  несоответствие между нормами  АПК РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве», в частности, ст.

    197 АПК РФ предусматривает возможность  оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), а ст. 329 АПК РФ говорит об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя (термин «ненормативный правовой акт» не используется). Статья 90 ФЗ «Об исполнительном производстве» предусматривает возможность обжалования только действий или отказа от их совершения. Для устранения названных противоречий необходимо привести в соответствие со ст. 197 АПК РФ положения ст. 329 АПК и ст. 90 ФЗ «Об исполнительном производстве» и законодательно закрепить понятие объектов оспаривания. С этой целью формулируется авторское определение ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.

    5. Постановления судебных приставов-исполнителей, принятые в отношении участников исполнительных правоотношений, имеют статус ненормативного правового акта, поскольку способны порождать, изменять, прекращать, удостоверять то или иное право и/или обязанность субъекта. В арбитражный суд может быть подана жалоба на любое действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя, нарушающее права и законные интересы участников исполнительного производства, независимо от того, сопряжено совершение обжалуемого действия (бездействия) с оформлением постановления или нет.

    6. Аргументируется вывод о том, что срок, в течение которого может быть подано заявление о признании недействительным ненормативного правового акта или незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, имеет материально-правовой характер и сходен со сроком исковой давности. Пропуск заявителем соответствующего срока является основанием к отказу в удовлетворении требований, а не основанием к возвращению заявления или к прекращению производства по делу. В отличие от исковой давности указанный срок применяется арбитражным судом без заявления лица, участвующего в деле, и может быть восстановлен.