Парламенты зарубежных стран

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии - 10, в Японии - 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется - "депутатские предложения". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии - 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Национальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламентах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопроекта до голосования). При этом процедура обсуждения в различных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен. В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

В странах, где имеется развитая система постоянных комиссий и принят обязательный порядок их заключения на законопроект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению - предварительному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где развита система временных законодательных комиссий, - также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мнение палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии, а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и дополнения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особыми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения", за исключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета государства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Парламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или представитель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты парламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект - в представленном ему первоначально или предложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно считается вторым чтением, палата может вернуть законопроект в давшую заключение комиссию или передать его в какую-либо другую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязательно поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регламенты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильотина", т.е. установление точного времени, отведенного на обсуждение, после чего прения прекращаются, даже если не смогли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имеющихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопросов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламентской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.

В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять, если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручившись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе потребовать перехода к голосованию сразу после получения заключения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имеющие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетинга потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребовать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупотреблять своим преимуществом.

После третьего чтения при наличии кворума проводится голосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный - квалифицированное большинство. В Финляндии требование квалифицированного большинства распространяется и на финансовые законопроекты. Во многих странах при равенстве голосов проект считается отклоненным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится жеребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными способами. В последнее время все чаще стали использоваться машины для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различные двери в зависимости от того, как они голосуют - "за", "против" или воздерживаются.

В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматривается в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть. Это процесс преодоления разногласий между палатами.

Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в других - квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно простого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого решения. Во Франции для преодоления разногласий создается смешанная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью удается прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Национальное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат.

Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногласий между ними применяются два метода. Метод "челнока" заключается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создается согласительная комиссия, которая вырабатывает согласованный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут принять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию.

Принятый парламентом законопроект направляется на подписание (утверждение) главе государства. В парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевается по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присутствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии - большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган конституционного надзора для получения заключения о его конституционности.

В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в официальном издании (промулъгироватъ).

Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу.

Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200-300 законов или поправок к ним за одну сессию.

Правовой статус депутата

Вопрос об императивном или свободном мандате депутата влияет на возможность или не возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственности перед избирателями. В зависимости от принятой в государстве или на соответствующем уровне представительных органов модели существуют так называемые императивный или свободный мандат депутата.

Императивный мандат - понятие, используемое применительно к представительным органам и их депутатам. При императивном мандате депутат связан волей и поручениями своих избирателей: а) при избрании он получает от них наказы - поручения общественно значимого характера; б) в ходе работы не только информирует избирателей, но и обязан перед ними регулярно отчитываться как о своей деятельности, так и деятельности представительного органа, в который избран, его комитетов и комиссий, в которых состоит, о выполнении наказов избирателей; в) избиратели могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия или совершившего поступки, порочащие звание депутата.