Правовий режим майна держави та комунальних підприємств в цивільному праві

Державне підприємство, засноване уповноваженим державним органом, вважається створеним і набуває прав юридичної особи з дня його державної реєстрації, вчиненої відповідно до Закону України “Про підприємництво (ст. 6). З цього моменту державне підприємство набуває можливості здійснювати правомочності повного господарського відання, передбачені ст. 37 Закону України “Про власність”. Відповідно до цієї статті, здійснюючи право повного господарського відання, підприємство володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном, вчиняючи щодо нього будь-які дії, які не суперечать закону та меті діяльності підприємства. При цьому до права повного господарського відання застосовуються правила про право власності, якщо інше не встановлено законодавчими актами України.

Чинне законодавство проголошує принцип рівних умов для розвитку усіх форм власності та їх захисту. Водночас чинне законодавство і нині іноді встановлює певні переваги для підприємств, заснованих повністю або частково на державній власності. Так, Верховна Рада України 29 листопада 2001 р. прийняла Закон України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”, ст. 1 якого передбачено встановити мораторій на застосування примусової реалізації майна державних підприємств та господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25 відсотків, до вдосконалення визначеного законами України механізму примусової реалізації майна. Тобто така норма застосовується не до усіх підприємств, які в тій чи іншій організаційно-правовій формі функціонують в Україні, а лише до тих, які повністю або частково засновані на державній власності.

Положення Закону України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна” фактично звільняють певну категорію юридичних осіб, які є також суб’єктами підприємницької діяльності, від майнової відповідальності та позбавляють водночас інших суб’єктів правовідносин, у тому числі громадян, права на захист своїх порушених прав. Державні підприємства та господарські товариства, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25 відсотків, є лише одним із видів підприємств в Україні. Так, відповідно до ст. 2 Закону України “Про підприємства в Україні” в Україні можуть діяти підприємства таких видів: приватне підприємство, засноване на власності фізичної особи; колективне підприємство, засноване на власності трудового колективну підприємства; господарське товариство; підприємство, яке засноване на власності об’єднання громадян; комунальне підприємство, засноване на власності відповідної територіальної громади; державне підприємство, засноване на державній власності; інші категорії та види підприємств [12].
Таким чином, цілком очевидним є той факт, що встановлення мораторію (заборони) на примусову реалізацію майна, безпосередньо пов’язане з заснуванням юридичної особи у формі державного підприємства та господарського товариства повністю або частково на державній формі власності, крім якої в Україні також існують приватна, колективна (власність юридичних осіб) та комунальна форми власності. Тобто майно підприємств, заснованих на цих формах власності підлягає примусовій реалізації за допущені порушення на загальних засадах у встановленому законом порядку. Звертається стягнення також на майно фізичних осіб (громадян) за їх особистими зобов’язаннями. Отже, Законом України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна” встановлено нерівні умови захисту порушених прав окремих категорій суб’єктів правовідносин, звільнено підприємства, засновані повністю або частково на державній власності, від виконання майнових зобов’язань на користь уповноважених осіб, у тому числі потерпілих внаслідок неправомірної діяльності цих підприємств, шляхом звернення стягнення на їх майно як боржників та продажу їх майна у процесі провадження справи про банкрутство у визначених цим Законом випадках, що врешті безпосередньо суперечить Конституції та іншим законам України.

Так, відповідно до ст. 13 Конституції України “Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом”. Цілком очевидно, що у наведеній конституційній статті закріплено загальний основоположний принцип юридичної рівності усіх суб’єктів права власності та господарювання, який має враховуватися у всій нормотворчій діяльності, оскільки Конституція України має найвищу юридичну силу і закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Безперечно, положення Закону України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна не відповідають даному конституційному принципу.

У ст. 37 Закону України “Про власність” не перелічуються конкретні дії, які може вчиняти державне підприємство і які становлять зміст права повного господарського відання. Безперечно, це дії з ефективного використання державного майна, його збереження, зі збільшення виробництва продукції і товарів та надання послуг, з розширення асортименту виготовлюваних продукції і товарів, зі забезпечення працівників роботою, заробітною платою та безпечними умовами праці, зі створення соціальної інфраструктури та ін. Всі ці дії охоплюються правомочностями володіння, користування і розпорядження, які належать державі як власнику і делеговані нею державним підприємствам.

Звичайно, право повного господарського відання не може бути адекватним праву державної власності, оскільки держава має право обмежити державне підприємство в деяких його повноваженнях щодо розпорядження державним майном. Інша справа, чи виправданими є ті чи інші обмеження. Головне, щоб вони не суперечили статутним цілям і не перешкоджали їх здійсненню.

Законодавство початку 90-х років передбачило досить значну кількість обмежень обсягу повноважень державних підприємств. Так, державний орган, уповноважений управляти державним майном, набував права без згоди підприємств здійснювати їх реорганізацію та ліквідацію (ст. 33 Закону України “Про власність”).

У п. 6 ст. 10 Закону України “Про підприємства в Україні” (у первісній редакції) містилася норма про те, що безоплатна передача і надання підприємствами матеріальних цінностей громадянам здійснюються з дозволу власника або уповноваженого ним органу, крім випадків, передбачених законодавством України. Однак Декретом Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1992 р. дію цього пункту в частині здійснення державними підприємствами безоплатної передачі майна громадянам було зупинено.

Фактично державні підприємства були урівняні в своєму майновому статусі з підприємствами інших форм власності. Відсутність чітко визначених законодавцем обсягу повноважень державних підприємств призвело згодом до багатьох небажаних негативних наслідків у їх діяльності. Зокрема, керівники деяких підприємств, зловживаючи своїм посадовим становищем, за безцінь стали відчужувати державне майно. Масового поширення набули процеси заснування державними підприємствами інших суб’єктів підприємництва, створення малих підприємств і кооперативів, до яких передавалися значні грошові кошти, цінне обладнання й устаткування, внаслідок чого саме державне підприємство зазнавало збитків. Переважна частина новостворених малих підприємств фактично паразитувала за рахунок державних підприємств, виступаючи лише посередниками у реалізації їх продукції.

Хоч і зі значним запізненням, але поступово в країні почали вживати заходів щодо усунення негативних явищ у діяльності державних підприємств.

Так, Законом України від 7 липня 1992 р. п. З ст. 10 Закону України “Про підприємства в Україні” було доповнено абзацом такого змісту: “Відчуження від держави засобів виробництва, що є державною власністю і закріплені за державним підприємством, здійснюється виключно на конкурентних засадах (через біржі, за конкурсом, на аукціонах) у порядку, що визначається Фондом державного майна України. Одержані в результаті відчуження зазначеного майна кошти направляються виключно на інвестиції.

В умовах перехідного періоду від планової економіки до ринкових засад господарювання запровадження цієї норми слід визнати виправданим заходом. Однак вона не давала чіткої відповіді на те, чи поширюється її дія на майно, закріплене за комунальними підприємствами. Невизначеним залишився порядок відчуження державного майна, не закріпленого за державними підприємствами чи установами.

Наступним кроком були заходи, передбачені Декретом Кабінету Міністрів України “Про впорядкування діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, створених за участю державних підприємств” від 31 грудня 1992 р.. Декретом, зокрема, передбачалося, що державні підприємства не можуть бути засновниками підприємств будь-яких організаційних форм та видів, господарських товарист-в, кооперативів. Відповідно правонаступниками державних підприємств стосовно суб’єктів підприємницької діяльності, створених за їх участю, визнавалися органи, уповноважені управляти державним майном, та державні органи приватизації (щодо суб’єктів зі змішаною формою власності).

Водночас цим Декретом було зупинено дію п. 1 ст. 5 Закону України “Про підприємства в Україні” у частині права державних підприємств бути засновниками підприємств, частин 1 та 2 ст. З Закону України “Про господарські товариства” у частині права державних підприємств бути засновниками або учасниками господарських товариств. Дія Декрету не була поширена на створені за участю державних підприємств до набрання чинності Декретом банки, біржі, торгові доми, страхові компанії та підприємства з іноземними інвестиціями.

Положення Декрету викликали неоднозначну оцінку, у зв’язку з чим Кабінет Міністрів України дав до нього роз’яснення, в яких, зокрема, зазначив, що під поняттям “державне підприємство” слід мати на увазі суб’єкти господарювання, основані на державній власності і на які поширюється дія Закону України “Про підприємства в Україні”, і такими не є бюджетні організації та установи, банки тощо [13].

Крім того, Законом України від 5 липня 1995 р. державним підприємствам заборонено виступати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності банківських кредитів.

Існують також опосередковані обмеження здійснення правомочностей державними підприємствами. Так, відповідно до Закону України “Про оренду державного та комунального майна, державні підприємства можуть бути орендодавцями щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, що є загальнодержавною власністю, лише з дозволу Фонду державного майна України, його регіональних відділень та представництв. Існують також особливості здійснення державними підприємствами повноважень щодо окремих видів майна, залежно від його належності до того чи іншого фонду (виробничі фонди, статутний фонд, резервний фонд, фонд охорони праці, фонд оплати праці та ін.).

Наказом Фонду державного майна України від 19 серпня 1999 р. затверджено Положення про порядок відчуження основних засобів виробництва, що є державною власністю. Це Положення було поширене лише на окремі об’єкти, що є засобами виробництва і належать до основних фондів, і не поширюється на цілісні майнові комплекси підприємств, їх структурні підрозділи та незавершене капітальне будівництво, відчуження яких відбувається шляхом приватизації. Положенням визначено порядок відчуження (продажу, списання, передачі з балансу на баланс, обміну тощо). Зокрема, підприємство має право здійснити відчуження шляхом продажу загальнодержавного майна лише за наявності дозволу центрального або місцевого органу виконавчої влади, уповноваженого управляти державним майном, за погодженням з Фондом державного майна України або його регіональними відділеннями, а щодо майна, яке приватизується - дозволу Фонду.

Можна дійти висновку, що в чинному законодавстві простежується стійка тенденція до розширення прямих та опосередкованих обмежень державних підприємств у здійсненні ними повноважень щодо закріпленого за ними державного майна на праві повного господарського відання, що є однією з причин неефективного господарювання в державному секторі економіки. Декретом Кабінету Міністрів України “Про управління майном, що є у загальнодержавній власності” міністерствам та іншим підвідомчим йому органам державної виконавчої влади заборонено пряме втручання в господарську діяльність підприємств, що є у загальнодержавній власності. Проте така заборона ще не гарантує підприємствам господарської самостійності, адже в органів виконавчої влади існує достатньо “непрямих” способів впливу на діяльність державних підприємств.

Другою правовою формою закріплення державного майна за юридичними особами є право оперативного управління. У правовому аспекті оперативне управління та повне господарське відання не мають істотних відмінностей. Однак зміст правомочностей в оперативному управлінні значно вужчий, ніж у господарському віданні. Відповідно до ст. 39 Закону України “Про власність” майно, що є державною власністю і закріплене за державною установою (організацією), яка перебуває на державному бюджеті, належить їй на праві оперативного управління. Державні установи (організації), що перебувають на державному бюджеті і можуть у випадках, передбачених законодавчими актами України, здійснювати господарську діяльність, мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном, придбаним за рахунок цих доходів. Крім того державна установа (організація) відповідає за своїми зобов’язаннями коштами, що є в її розпорядженні, а при їх недостатності таку відповідальність несе власник. Безперечно, у такій редакції ст. 39 Закону України “Про власність” практично не встановлює меж здійснення правомочностей державною установою щодо ввіреного їй державного майна. З певністю можна лише стверджувати, що до права оперативного управління не застосовуються правила про право власності, як це застережено законодавцем щодо права повного господарського відання. Звідси можливий висновок, що державні установи можуть здійснювати щодо ввіреного їм державного майна не будь-які дії, не заборонені законом, а лише ті, які передбачені законодавчими актами та їх статутами (положеннями).

Нині правовий статус казенних підприємств визначений переважно Законом України “Про підприємства в Україні” (статті 2, 10, 37-39) та положеннями Типового статуту казенного підприємства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 р. Так, майно, що перебуває у державній власності і закріплене за казенним підприємством, належить йому на праві оперативного управління. Здійснюючи право оперативного управління, казенне підприємство володіє та користується цим майном, а розпоряджається закріпленим за ним на праві оперативного управління майном, що є у державній власності і належить до основних фондів підприємства, лише з дозволу органу, уповноваженого управляти відповідним майном.

Створюються казенні підприємства за рішенням Кабінету Міністрів України шляхом перетворення державних підприємств, які не підлягають приватизації, на казенні підприємства. Таке рішення приймається, якщо підприємство проводить виробничу або іншу діяльність, яка відповідно до законодавства може здійснюватися тільки державним підприємством, або якщо головним споживачем продукції підприємства (більш як 50 відсотків) є держава, або якщо підприємство є суб’єктом природних монополій. За рішенням Кабінету Міністрів України здійснюється також ліквідація та реорганізація казенного підприємства [14].

Органами управління казенними підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які, зокрема, призначають на посаду та звільняють з посади керівника казенного підприємства за погодженням з Кабінетом Міністрів України, затверджують статут казенного підприємства та зміни до нього, здійснюють контроль за додержанням статуту та використанням державного майна.

За загальним правилом, казенне підприємство відповідає за своїми зобов’язаннями у повному обсязі коштами та іншим майном, за винятком основних фондів. Лише у разі недостатності таких коштів та майна відповідальність за зобов’язаннями казенного підприємства несе власник, тобто держава. Отже, є підстави стверджувати, що правомочності оперативного управління у казенного підприємства значно обмежені порівняно з державними підприємствами, за якими державне майно закріплюється на праві повного господарського відання.

Особливості правового статусу комунальних підприємств, установ та організацій. Відповідно до ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.