Право гос. регулирования права собственности

Воздействие законов субъектов  РФ о государственной собственности  на других лиц носит опосредованный характер. Гражданин, юридическое лицо или муниципальное образование, ознакомившись с законом субъекта РФ, получит представление о том, в какие отношения и в каком  порядке можно вступить с этим субъектом РФ. Точно так же, зная содержание устава конкретного акционерного общества, мы узнаем, через каких  лиц и в каком порядке принимаются  акционерным обществом те или  иные решения. Ознакомление с уставом  организации обеспечивает нам возможность  совершения правомерных действий. Каждый вправе определиться, в какие отношения  он будет вступать, а в какие  нет. Субъекты РФ сообщают о своей  позиции неопределенному кругу  лиц посредством издания законов. Например, в законе субъекта РФ может  содержаться правило о необходимости  заключения договора с муниципальным  образованием путем составления  одного документа, а не посредством  обмена документами. Тем самым субъект  РФ информирует муниципальные образования о том, что он желает заключать с ними договоры определенным способом.

Региональное законодательство несет  основную нагрузку в регулировании  разграничения муниципальной собственности.

В соответствии с ГК РФ юридическая  дифференциация объектов (отнесение  имущества) при разграничении государственной  собственности осуществляется в  порядке, установленном федеральным  законом. Примечательно, что подобной нормы в ГК РФ не существует применительно  к взаимоотношениям Российской Федерации  и субъектов РФ с муниципальными образованиями (т. е. применительно  к процессу разграничения государственной  и муниципальной собственности). И не случайно. Юридическая дифференциация имущества в этих случаях не нуждается  в установлении особого порядка  на уровне федерального законодательства. Дело в том, что такой порядок  нужен там, где требуются согласованные  действия нескольких лиц. Разграничение  государственной собственности  — предмет совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Ни на одной из стадий процесса разграничения государственной собственности недопустимы односторонние действия Российской Федерации или субъектов РФ[13].

Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности  и к собственности субъектов  РФ нуждается в нормативном закреплении  именно как порядок совместного  участия Российской Федерации и  субъектов РФ в правовой дифференциации объектов. Это процедура принятия решений по одному из вопросов совместного  ведения (ст. 72 Конституции РФ). Существующая юридическая дифференциация имущества  произведена Российской Федерацией (публично-властной организацией) в  одностороннем порядке, посредством  принятия федеральных нормативных  правовых актов.

Вправе ли субъекты РФ (публично-властные организации) принимать участие  в выборе и нормативном утверждении  процедуры юридической дифференциации имущества? Возможна ли ситуация, когда  правовая дифференциация объектов являлась бы одним из случаев реализации гражданской  правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ (хозяйственных публичных организаций)? Или решение данного вопроса находится в сфере деятельности суверена и прочих публично-властных организаций? Вопросы эти отнюдь не риторические, и речь идет о способах определения юридической судьбы не только федерального имущества. Организованное движение собственности возможно и в направлении, противоположном тому, которое имело место до сих пор. Разграничение публичной собственности не единовременная акция, а постоянно существующая система отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Каждому очередному шагу в распределении  полномочий между органами Российской Федерации и субъектов РФ по предметам  совместного ведения может сопутствовать  и разграничение публичного имущества, обеспечивающего осуществление  указанных полномочий. Статьей 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установлено, что передача находящихся в федеральной собственности объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, в муниципальную собственность и наоборот производится в соответствии с решениями Правительства РФ, определяющими источник возмещения затрат на обеспечение функционирования переданных объектов в текущем году. В этой статье интерес представляет упоминание о возможном движении имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, из собственности субъектов РФ в федеральную собственность. Статьей 112 этого же Закона предусмотрена передача имущества одного из субъектов РФ в собственность Российской Федерации: Республика Ингушетия может погасить задолженность перед Российской Федерацией посредством передачи в федеральную собственность некоторых объектов, созданных за счет средств бюджета Республики Ингушетия.

В юридической литературе отмечается, что участие субъектов РФ в  подготовке федеральных законов  может быть одной из форм совместной деятельности по предметам совместного  ведения[14].

Рассматривая в сентябре 1993 г. дело о проверке конституционности Указа  Президента от 15 августа 1992 г. «Об организации  управления электроэнергетическим  комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»[15], Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: «Федеративный договор и пункт "г" части первой статьи 84.11 Конституции, наделившие край, область правом участия совместно с федеральными органами в решении вопросов разграничения государственной собственности на территории края, области, по сути, предоставили и этим субъектам Российской Федерации материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при решении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения. Игнорирование федеральными органами этого права недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации». По мнению Конституционного Суда РФ, «процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности». Конституционный Суд РФ также указал, что возникающие в таких случаях споры между Российской Федерацией и ее субъектами «должны разрешаться с обязательным использованием согласительных процедур, как того требует статья VII Федеративного договора». Акты, подобные Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г., должны приниматься в указанном выше порядке.

Однако, рассматривая другой спор в  условиях действия Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал  лишь право Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливать  порядок участия субъектов РФ в работе над федеральными законопроектами. Основанием для такого вывода явился п. «а» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым принятие и изменение  всех федеральных законов находится  в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким правом Государственная Дума, и в целом Российская Федерация, воспользовалась, дополнив в 2003 г.

Принимая во внимание существующую практику нормотворчества, когда федеральный  законодатель поручает разработку соответствующих  нормативных правовых актов Правительству  РФ, ставя под сомнение возможность  участия субъектов РФ в федеральном  нормотворчестве, следует отметить, что в плане учета интересов  и согласования позиций Российской Федерации и ее субъектов вполне приемлема процедура договорной дифференциации объектов права государственной  собственности. Речь здесь идет о заключении предварительных договоров о последующем отчуждении имущества одной хозяйственной публичной организацией в собственность другой хозяйственной публичной организации (ст. 429 ГК РФ). В отличие от процесса нормативно-правовой дифференциации имущества, участниками договорной процедуры являются Российская Федерация и ее субъекты как лица гражданского права.

У федерального законодателя и российского  общества в целом есть возможность  выбрать наиболее приемлемую модель разграничения государственной  собственности. Недопустимы ссылки на то обстоятельство, что юридическая  дифференциация объектов права государственной  собственности — сфера лишь государственно-правового  регулирования, что потенциал гражданского права не может быть задействован в такой важной сфере федеративных отношений, как разграничение государственной  собственности[16].

Существующая в настоящее время  нормативно-правовая дифференциация выражается в государственно-правовых нормах. Процесс и результат такой  дифференциации — предмет государственного (конституционного) права. Но государственно-правовые отношения как первая стадия разграничения  государственной собственности  вовсе не аксиома.

ГК РФ предусмотрена возможность  заключения предварительных договоров, в том числе договоров о  последующем отчуждении имущества  в собственность (ст. 429 ГК РФ). Стороны  основного договора (договора об отчуждении имущества) совместно участвуют  в создании обязательных для них  юридических предписаний (условий  предварительного договора). Отнесение  государственного имущества к объектам права федеральной собственности  и собственности субъектов РФ есть создание предварительных условий  для последующего изменения отношений  собственности. Поскольку разграничение  государственной собственности  является предметом совместного  ведения, то совместная деятельность Российской Федерации и ее субъектов не должна сводиться лишь к совместному изменению отношений собственности на условиях, продиктованных Российской Федерацией.

Различные действующие лица (публично-властные и хозяйственные публичные организации) являются результатом персонификации одних и тех же групп населения. Интересы граждан могут быть выражены и в гражданских правоотношениях при разграничении государственной собственности. Известное Конституции РФ совместное ведение — это в конечном счете совместное ведение различных объединений граждан. В процессе совместной деятельности объединения граждан могут быть представлены не только в качестве публично-властных организаций, но и в качестве хозяйственных публичных организаций. Деятельность по такому предмету совместного ведения как разграничение государственной собственности может регулироваться нормами различных отраслей права. Отраслевая принадлежность общественных отношений должна соответствовать интересам общества на каждом этапе его существования.

[1] 2. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности: Монография / Пятков Д.В.. - С.-Пб.; Юрид. центр Пресс, 2003. С 141.

[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. № 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 4-5.

[3] Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 329.

[4] Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 1999. - №3/4. - С.33.

[5] Подвальный И.О., Шпачева Т.В. О некоторых вопроса разграничения публичной собственности в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2000. - №1.

[6] Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г. N 2027 "О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 октября 1994 г., N 27, ст. 2858

[7] Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" (с изм. и доп. от 27 августа 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 марта 1995 г., N 11, ст. 995

[8] Указ Президента РФ от 27 февраля 1996 г. N 292 "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации" // "Российская газета" от 2 марта 1996 г.

[9] Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 554 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 27 февраля 1996 г. N 292 "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации" // "Российская газета" от 29 мая 1996 г.

[10] Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" (с изм. и доп. от 23 июня, 7 июля, 11 ноября 2003 г., 10 ноября 2004 г.) // "Российская газета" от 28 декабря 2002 г.

[11] Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" (с изм. и доп. от 5, 17 июля, 25 октября, 20 ноября, 31 декабря 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 23 декабря 2003 г.) // "Российская газета" от 25 февраля 1999 г.

[12] Котелевская И., Тихомиров Ю. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. - 1998. - №12. - С.4-8.

[13] Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности: Монография / Пятков Д.В.. - С.-Пб.; Юрид. центр Пресс, 2003. С. 154.

[14] Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности: Монография / Пятков Д.В.. - С.-Пб.; Юрид. центр Пресс, 2003. С. 156.

[15] Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1994, N 4-5

[16] Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности: Монография / Пятков Д.В.. - С.-Пб.; Юрид. центр Пресс, 2003.