Право гос. регулирования права собственности

лава 3. Проблемы разграничения  полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации по вопросам государственной  собственности 

Участвуя в гражданском обороте, хозяйственные публичные организации  способны вступать в различные правоотношения с другими лицами. Не препятствует закон возникновению и гражданских  правоотношений, участниками которых  являются только хозяйственные публичные  организации. Такие правоотношения с 1991 г. стали обычным явлением и  связаны с разграничением собственности  между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В законодательстве широко используется термин «разграничение государственной  собственности». Однако явление, для  обозначения которого этот термин предназначен, в юридической науке остается малоизученным[1].

В соответствии с Конституцией РФ разграничение государственной  собственности — это предмет  совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «г»  ч. 1 ст. 72).

По мнению Конституционного Суда РФ под разграничением государственной собственности «имеется в виду прежде всего, законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности — Федеральной, собственности республик, других субъектов Российской Федерации».

С точки зрения Конституционного Суда РФ нормотворческая составляющая не исчерпывает всего понятия разграничения  государственной собственности  как предмета совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Но даже отраженная в нем часть понятия разграничения собственности вызывает много вопросов и сомнений. Определяя разграничение собственности как регулирование порядка отнесения объектов к тому или иному уровню собственности, мы не отвечаем на вопрос по существу, поскольку невыясненным остается значение выражения «отнесение объектов».

По мнению Конституционного Суда РФ, разграничить собственность означает в первую очередь установить порядок отнесения объектов к определенному уровню собственности. Процесс разграничения собственности, таким образом, рассматривается не в качестве объекта правового регулирования, а в качестве правового регулирования как такового применительно к обособленной сфере общественных отношений, именуемой отнесением объектов к одному из «уровней государственной собственности»[2].

В комментарии к Конституции  РФ утверждается, что разграничение  государственной собственности  «охватывает вопросы определения  собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов  и субъекта федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным  органам (министерствам, ведомствам и  т. д.)»[3]. Взятая в контексте всего комментария данная цитата может быть понята как указание на совокупность действий, на совокупность стадий изменения субъектного состава отношений собственности (прекращение права собственности Российской Федерации и приобретение права собственности субъектами РФ). Авторы комментария не сводят все содержание предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ к правовому регулированию общественных отношении.

Одной из сфер совместного ведения, где правоприменительная деятельность выходит на первый план, является разграничение  государственной собственности.

Что же касается совместной деятельности Российской Федерации и субъектов  РФ по вопросу разграничения государственной  собственности, то нельзя исключать  применение в этом случае федеральных  законов, принятых в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. По этой причине  допустимо предположение, что разграничение  собственности, в той или иной мере, регулируется гражданским законодательством.

Особый предмет правового регулирования  образуют отношения, связанные с  разграничением муниципальной собственности. Эти отношения отличаются от разграничения  государственной собственности  и регулируются как федеральным  законодательством, так и законодательством  субъектов РФ[4].

Конституция РФ называет три формы  собственности, оставляя этот перечень открытым (ст. 8). Наряду с частной  формой собственности упоминаются  государственная и муниципальная  формы собственности. Следовательно, разграничение муниципальной собственности  не может быть составной частью разграничения  государственной собственности  уже только по формальным соображениям различия государственной и муниципальной  собственности.

В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» разграничение объектов муниципальной собственности производится законами субъектов РФ (п. 3 ст. 6).

Наряду с разграничением государственной  собственности и разграничением муниципальной собственности существует еще одна группа аналогичных отношений  между хозяйственными публичными организациями, которую можно обозначить термином «разграничение государственной и  муниципальной собственности». Речь идет об отношениях:

· между Российской Федерацией и  муниципальными образованиями (разграничение  федеральной и муниципальной  собственности);

· между субъектами РФ и муниципальными образованиями (разграничение собственности  субъектов РФ и муниципальной  собственности). Такие отношения  подвержены правовому регулированию  не в меньшей степени, чем разграничение  государственной собственности (отношения  между Российской Федерацией и субъектами РФ) и разграничение муниципальной  собственности (отношения между  муниципальными образованиями).

Совокупность всех вышеназванных  отношений между хозяйственными публичными организациями, возникающих  в связи с разграничением собственности, можно обозначить термином «разграничение публичной собственности». Этот термин законодательству России не известен, как не известен и термин «публичная собственность». Но понятие публичной  собственности — реально существующее понятие. Таким же реально существующим является и понятие разграничения  публичной собственности[5].

Социально-экономическая значимость процесса разграничении собственности воплощена в норме ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Само по себе такое в высшей степени авторитетное нормативное установление, к сожалению, не сообщило текущему законодательству и практике существенной новизны.

В 1993-1995 гг. изданы и другие нормативные  акты направленные на разграничение публичной собственности. Здесь следует упомянуть Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г № 2027 «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации»[6]. Речь идет о полномочиях Правительства РФ утверждать порядок передачи в собственность субъектов РФ и муниципальных образований отдельных объектов федеральной собственности, не включаемых в состав приватизируемого имущества государственных предприятий. Процедура смены собственника в отношении таких объектов прежними нормативными актами о разграничении публичной собственности не предусматривалась. Во исполнение Указа Президента РФ 7 марта 1995 г. Правительством РФ принято Постановление № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»[7]. Действие этого нормативного акта ограничивается объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения; речь идет лишь о тех объектах соцкультбыта, которые не вошли в состав имущества приватизируемых или приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий.

В отношении объектов социально-культурного  и коммунально-бытового назначения федеральных государственных унитарных  предприятий, не подлежащих приватизации, специальный порядок смены собственника Постановлением Правительства от 7 марта 1995 г. № 235 не установлен. В соответствии с п. 4 Постановления эти объекты передаются в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном Положением «Об определении пообъектного состава...»

Качественно новый подход к регулированию  имущественных ношений между  Российской Федерацией и субъектами РФ выражен в Указе Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 «О передаче субъектам  Российской Федерации находящихся  в федеральной собственности  акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации»[8] и принятом в развитие этого Указа Постановлении Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554[9], которым утвержден Порядок передачи субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. Появление данных нормативных актов отражает состоявшиеся в процессе приватизации изменения в составе публичной собственности. Хозяйственные публичные организации стали собственниками акций многочисленных акционерных обществ. Их вещное право на предприятия и другие объекты постепенно вытеснялось обязательственным правом в отношениях с акционерными обществами. Это обстоятельство требовало реакции со стороны нормотворческих органов. Прежние нормативные акты не регулировали отношения хозяйственных публичных организаций по поводу акций и по аналогии не применялись. Специфика Указа Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 и Постановления Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554 заключалась в том, что Правительство РФ получило право «по согласованию с субъектами Российской Федерации проводить зачет стоимости указанных акций как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов Российской Федерации средствам в объеме, установленном в федеральном бюджете».

Межбюджетные взаимоотношения  хозяйственных публичных организаций  и прежде сопутствовали процессу разграничения публичной собственности, но носили при этом компенсационный  характер в пользу будущего собственника.

При передаче федерального имущества  в муниципальную собственность  во многих случаях сохранялись финансовые обязательства прежнего собственника (Российской Федерации). Новые собственники — хозяйственные публичные организации, приобретая федеральное имущество, получали право требования в финансовых отношениях с Российской Федерацией. При передаче федерального имущества  в муниципальную собственность  финансовые отношения устанавливались  у нового собственника (муниципального образования) и с субъектом РФ. Межбюджетные отношения, носящие компенсационный  характер в пользу нового собственника публичного имущества, складываются и  в настоящее время. Например, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»[10] установлено, что передача находящихся в федеральной собственности объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, в муниципальную собственность и наоборот производится в соответствии с решениями Правительства РФ, определяющими источник возмещения затрат на обеспечение функционирования переданных объектов в текущем году. При осуществлении указанной передачи уточняется сводная бюджетная роспись по соответствующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Финансовые взаимоотношения хозяйственных  публичных организаций, регулируемые Указом Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 и Постановлением Правительства  РФ от 8 мая 1996 г. № 554, имеют качественно  иной характер, а именно компенсационный  в пользу стороны, передающей имущество (акции). Переход права собственности  на акции от Российской Федерации  субъекту РФ сопровождается погашением части финансовых (бюджетных) обязательств Российской Федерации перед субъектом  РФ.

С 1999 г. компенсационный характер в  пользу стороны, передающей имущество, получили отношения хозяйственных  публичных организаций и по поводу другого федерального имущества. Статьей 41 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»[11] было установлено общее правило: размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам РФ, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам РФ для последующей продажи. Подобная практика финансовых взаимоотношений Российской Федерации с субъектами РФ при разграничении государственной собственности сохранилась и в дальнейшем. Приведенные нормы бюджетного законодательства развиты Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации».

Рассмотренное законодательство о  федеральном бюджете по отношению  к нормативным правовым актам  о разграничении публичной собственности  является более поздним и вторичным  в том смысле, что этим законодательством  не устанавливается особая процедура  разграничения собственности. Законодательством  о федеральном бюджете определяются лишь условия передачи федерального имущества в собственность субъектов  РФ. В связи с этим весьма примечательным является тот факт, что в бюджетном  законодательстве давно существующие отношения между хозяйственными публичными организациями недвусмысленно характеризуются как договорные отношения. Такой определенности в  федеральном законодательстве о  разграничении публичной собственности  никогда не было.

Если федеральные правовые акты, касающиеся разграничения публичной  собственности, издавались и принимались  преимущественно в первой половине и середине 90-х годов, то в дальнейшем регулирование этих отношений смещается  на региональный уровень.

В соответствии со ст. 73 и 76 Конституции  РФ вопросы управления государственной  собственностью субъектов РФ находятся  в ведении самих субъектов  РФ. Однако законы и другие правовые акты субъектов РФ должны соответствовать  Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом важной задачей, стоящей  перед субъектами РФ, является решение  следующих вопросов:

· определение органов, через которые  субъекты РФ действуют в качестве собственников имущества, и установление их компетенции;

· выбор наиболее предпочтительного  для субъекта РФ варианта владения, пользования и распоряжения собственным  имуществом. В гражданском законодательстве много диспозитивных норм, собственнику предоставлена возможность выбирать способ осуществления своего права  на имущество. В большинстве случаев  субъекты РФ делают выбор публично, фиксируя его в своем законодательстве[12].

Передача имущества в муниципальную  собственность, создание акционерных  обществ, доверительное управление имуществом и многие другие имущественные  отношения регулируются федеральным  законодательством. Но значит ли это, что  субъект РФ как собственник не вправе публично заявить о том, каким  образом он будет применять нормы  федерального законодательства, в частности  нормы гражданского законодательства? Очевидно, что субъект РФ такой  возможностью обладает. Предпочтительным способом публичного самоопределения  субъекта РФ в сфере имущественных  отношении является издание соответствующих  законов и подзаконных актов.

Как и указы, постановления, распоряжения федеральных органов государственной  власти, законы субъектов РФ являются универсальной формой выражения  воли публичных организаций, будь то властная или хозяйственная организация. Такое положение дел обусловлено  уже отмеченным выше единством управления публично-властными и хозяйственными публичными организациями.