Общественные организации

     Послевоенное  восстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного использования  рабочих рук, обусловило усиление организованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного  переселения включали: организованный набор рабочих, сельскохозяйственное переселение семей, общественные призывы  молодежи, перевода на работу в другую местность – переселения имели  четко выраженный трудовой характер.

     Административные  мероприятия регулирования миграционных процессов сопровождались мерами стимулирования. Они осуществлялись посредством  системы льгот материального  и нематериального характера. В  послевоенный период, особенно в первые годы, льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения  в малообжитые районы, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенного хозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы не была постоянной, а менялась в зависимости от времени и места действия. Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР от февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения. Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны». Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года №2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года №166/10–85, от 11 ноября 1989 года М 359/21–20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3–111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

     Основные  льготы для северян предусматривали  установление льготного трудового  стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д. Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались. Появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах. 19 февраля 1998 года Верховный Совет Российской Федерации принимает Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». 22 июля 1993 года принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О поставках продукции (товаров) в 1993 году для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

     Со  временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение  действия системы льгот произошло  вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот  оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к  местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного  населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых  районов.

     За  последние годы в России принято  и действует около 30 (в их числе  – большое количество ведомственных) НПА, направленных на оказание содействия различным категориям вынужденных  мигрантов. Вместе с тем действующее  законодательство охватывает не все  виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категорий мигрантов, процесс переселения которых  в наибольшей степени нуждается  в государственной поддержке  и государственном регулировании. Вне рамок комплексного государственного регулирования остаётся большая  часть внутренних вынужденных мигрантов (северные, экологические мигранты, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженных  сил, репрессированные народы), а также  отдельные категории мигрантов, прибывающих из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабности эти  потоки в последние годы превосходят  вынужденных переселенцев и беженцев.

     Принятые  НПА зачастую носят узко ведомственный  характер, что приводит к несогласованности  организационных мер и распылению финансовых средств при решении  миграционных проблем по различным  ведомствам (Госкомсевер, Минатом, МЧС, Минобороны, ФМС и др.) В результате проблемы отдельных категорий мигрантов  решаются не скоординировано, нерационально  используются средства как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов России.

     1.2 Доктрина правового  положения беженцев  и вынужденных  переселенцев на  современном этапе  развития Российской  Федерации

     На  современной ступени развития в  Российской Федерации возникает  целый диапазон конфликтов, известных  из истории российского государства. Хотя особенностью этой ступени является активность государства в поисках  путей защиты прав населения в  любых формах конфликтов. Рассматривая эту проблему с точки зрения прав беженцев и переселенцев, получается, что в настоящее время она  приобрела совершенно другое значение, чем в 1960–1970-е гг. Лишь 35 лет спустя был принят Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР », который не определял статуса беженцев и переселенцев. Этот Закон в большей степени защищал, скорее, интересы государства от иностранных граждан, чем интересы самих граждан. Поэтому, наиболее подробно в этом Законе разработаны условия выдворения граждан из пределов СССРи наиболее узко сформулированы обязанности государства по защите прав граждан. В течение 10-ти лет этот Закон был единственным нормативным документом, регулирующим правоотношения по вопросам получения и приобретения гражданства.

     Первой  правовой реформой в новом Российском государстве стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. Этот документ на государственном уровне признал приоритет человека перед государством, получили признание и приоритет международные нормы права в области защиты прав человека. Одновременно с Декларацией принимается Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации». Данный Закон стал основным в вопросах, определяющих право на гражданство, приобретение гражданства, приема в гражданство и восстановление в гражданстве Российской Федерации, а также прекращение гражданства. Кроме того, этим Законом определены полномочия государственных органов, ведающих вопросами о гражданстве.

     Другим, не уступающим по важности документом стало «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации . Этот документ определял процедуру решения вопросов приобретения и прекращения гражданства. Однако эти НПА не решали вопроса о статусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения в государстве. Решить эти проблемы должен был ФЗ «О беженцах». Кроме определения прав и обязанностей лица, признанного беженцем, этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев . Одновременно с этим Законом принимается Закон РФ «О вынужденных переселенцах» . Впервые в России было сформулировано понятие «вынужденный переселенец» . Новацией стало определение задач не только федеральных, но и территориальных органов миграционной службы по временному поселению, финансированию приема и обустройства вынужденных переселенцев, а также ответственность за нарушение этого Закона.

     Проблемы  правового положения беженцев и  вынужденных переселенцев нашли  свое отражение также в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации  на свободу передвижения, выбор места  пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; постановлении  Правительства РФ «О мерах по поддержке  соотечественников за рубежом» ; «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России в поисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 г.

     В настоящее время, правовое регулирование  статуса беженцев и вынужденных  переселенцев претерпело большие изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан  в РФ»  от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ.

     Вынужденная миграция в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств, своим  комплексным характером, требующим  разработки общего регионального подхода  в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма  помощи беженцам заложены более 50 лет  назад и проверены временем и  практикой, основная проблема современной  вынужденной миграции связана с  применением этих основ к новым  условиям и новым явлениям. По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более 2 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован. Регионы массового сосредоточения вынужденных мигрантов – Северный Кавказ (более 242 тыс.), Поволжье (около 207 тыс.), Центральное Черноземье (более 116 тыс.), Центральный район (более 150 тыс., из них в Московском регионе более 25 тыс.), Урал (более 150 тыс.).

     Правовое  положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории России, определяется принятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», действующими с 1995 и с 1997 гг. В развитие этих законов было издано значительное количество федеральных подзаконных актов.

     Однако  основное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит  непосредственно на органах миграционной службы субъектов РФ.

     Законы  Российской Федерации «О беженцах»  и «О вынужденных переселенцах»  и вышеприведенные подзаконные  акты не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.

     Дальнейшее  развитие регионального законодательства должно быть направлено на достижение следующих целей: 1) управление миграционными  процессами, включая регулирование  въезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционного  контроля, оптимизации величины и  направленности миграционных потоков; 2) защита прав и интересов вынужденных  мигрантов в Российской Федерации  вне зависимости от места проживания либо пребывания; 3) содействие социально-экономической  адаптации и интеграции вынужденных  мигрантов на территории субъектов  РФ.     Делая вывод из изложенного, можно сказать, что в субъектах РФ есть мощный потенциал и перспективы в области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, который в настоящее время в полном объёме до конца ещё не раскрыт.

     2. Основы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

     2.1 Правовые основы  статусов беженцев  и вынужденных  переселенцев

     Беженец – лицо, которое не является гражданином  РФ и которое в силу полностью  обоснованных опасений может стать  жертвой преследований по признаку вероисповедания, расы, национальности, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, пребывает за пределами  страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь за пределами страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не хочет вернуться в нее вследствие таких опасений . В данном определении, как основание для обращения за получением статуса беженца выступают обоснованные опасения стать жертвой преследований по признакам, которые были перечислены выше.

     Лицами, ходатайствующими о признании беженцами, могут быть: 1) иностранные граждане, прибывшие или желающие прибыть  на территорию Российской Федерации; 2) лица без гражданства, прибывшие  или желающие прибыть на территорию Российской Федерации; 3) иностранные  граждане или лица без гражданства, пребывающие на территорию РФ на законных основаниях.

     В отличие от беженца, не являющегося  гражданином РФ, понужденный переселенец  – это гражданин РФ, который  покинул место жительства вследствие совершенного в отношении его  или членов его семьи насилия  или преследования либо вследствие реальной опасности подвергнуться  преследованию по признаку расовой  или национальной принадлежности, вероисповедания, языка.

     Вынужденными  переселенцами признаются также  граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие преследования по признаку принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям. Кроме граждан РФ вынужденными переселенцами признаются и иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на местности РФ и изменившие место жительство в пределах местности РФ по обстоятельствам, предусмотренным выше, а также граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на местности республики, входившей в состав СССР, получившие статус беженца и утратившие его.