Конституционно-правовая ответственность: понятие, содержание, черты

     Аналогичная ситуация складывается и при классификации санкций в зависимости от органа, правомочного применять конституционные санкции.

     Необходима  эффективная система защиты Конституции  РФ, ее предписаний, закрепляющих высшие социальные ценности. Вопрос ставится о собственных, конституционных санкциях. Выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом конституционной ответственности. Сомнения по этому поводу связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы выражения.

     Прежде  всего, необходимо определиться по поводу «принуждения». Будет ли в наличии  принуждение, если санкция исполняется  добровольно? В этом случае нельзя говорить об отсутствии какого бы то ни было принуждения, поскольку выполнить обязанность  принудительно возлагается на нарушителя норм права.14

     Возможно, что в условиях советской правовой системы целесообразно было вести  речь о государственном принуждении. В современных же условиях более  корректно говорить о принуждении  не государства, а закона, права. Именно право обязует субъект правоотношений уйти в отставку добровольно. Так, В.О. Лучин определяет конституционные санкции через "установленные основным законом меры государственного принуждения»15 С этим можно согласиться только в том случае, если говорить о принуждении не государства, а принуждении закона, где содержится негативная оценка государства и общества. В определении санкции следует упоминать или законодательное (правовое) принуждение, или речь должна идти о негативной оценке государства и общества.

     Далее следует определиться с проблемой  с проблемой соотношения «неблагоприятных последствий» и «ущемлением материального  или юридического характера». Ряд  авторов разводят эти понятия, когда  в неблагоприятные последствия  не включают ограничений или ущемление материального или юридического характера. Такой вывод особенно важен для выделения тех или иных явлений в качестве конституционных санкций.

     В литературе вопрос о признании конкретных санкций мерами конституционной  ответственности решается неоднозначно.

     Так, ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов  к конституционным санкциям, так  как нет ограничений или ущемлений  материального или юридического характера для тех, кто их издал.16 Следует поддерживать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Именно эти два признака (негативная оценка деяния: законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той или меры к санкциям юридической, и в том числе – к конституционной ответственности. Конституционные санкции должны быть закреплены в Конституции РФ или в иных источниках конституционного права. Вместе с тем сам факт содержания конкретной меры ответственности в Основном законе не превращает ее автоматически в конституционную санкцию. Например, п.2. ст. 20 Конституции РФ предусматривает то, что "«смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности, поэтому при ответе на вопрос о присутствии или отсутствии конституционной санкции речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности).

     Особенностью  конституционных санкций является то, что практически все они за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда может быть санкцией конституционной, а не гражданско-правовой ответственности) не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности. Имеется в виду признание выборов отдельных депутатов недействительными, отказ в регистрации кандидата в депутаты и др.

     Главным основанием для классификации санкций  должны быть названы те их существенные признаки, которые были выделены: неблагоприятные  последствия и характер или способ законодательного принуждения к нарушителям конституционного законодательства. Другими словами цели и последствия санкций – это основные критерии их классификации. Они делятся на четыре вида:

     -правовосстановительные  санкции (признание неконституционным федерального закона и др.).

     -предупредительные  санкции (письменное предупреждение  органов юстиции о прекращении  деятельности общественного объединения  и др.).

     -меры  взыскания, имеющие цель наказать  правонарушителя (досрочные выборы, отрешение от должности Президента, лишение гражданства и др.), т.е. карательные санкции.

     -санкции  пресечения (введение чрезвычайного  положения, приостановление действия  акта органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации, вето Президента Российской  Федерации).

     Правовосстановительные  санкции имеют цель воссоздать нарушенные права, последствием применения которых  является восстановление понесенного  урона как правового, так и  материального. Например, если Президент  РФ отказывается выполнять свою конституционную обязанность подписать федеральный закон, то принуждение его к выполнению конституционной обязанности направлено на возобновление нарушенных конституционных правоотношений и нарушенного процесса законотворчества, неблагоприятные последствия в этом случае для Президента Российской Федерации очевидны.

     Предупредительные конституционные санкции – это  меры, которые имеют цель предостеречь субъекта конституционного права об отклонении его поведения от правовых норм, сигнализировать о наступлении  в будущем более неблагоприятных для него последствий, если субъект ответственности не прекратит своего противоправного поведения.

     Меры  взыскания – это наиболее существенный вид конституционных санкций, так  как последствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционных правоотношений. Меры взыскания направлены на наступление правовых лишений для тех, кто не выполняет своих конституционных обязанностей или для тех, кто злоупотребляет своими конституционными полномочиями. Например, такая мера взыскания как отставка правительства имеет своим последствием лишение властных полномочий Правительства.

     Меры  пресечения – применяются с целью  предотвратить те негативные последствия, которые могут наступить при  бездействии органов, правомочных  решать вопрос о введении конкретных конституционных санкций. Например, с целью снятия угрозы основам конституционного строя в отдельных местностях может вводиться чрезвычайное положение.

     Таким образом, такая классификация условна  в той степени, в какой каждая мера конституционной ответственности направлена и на пресечение неблагоприятных последствий, и на наказание правонарушителей, и на восстановление по возможности нарушенных отношений. В то же время среди множества задач существует главная, основная задача, определяющая место конкретной санкции в названной системе конституционных санкций.

     Правовосстановительные конституционные санкции призваны в конечном счете, как и иные санкции, обеспечивать соблюдение конституционных обязанностей. В тоже время они направлены на восстановление нарушенного конституционного состояния, восстановление тех правомочий, которые пострадали в результате конституционного деликта. Это отличает их от других видов конституционных санкций, поэтому именно правовосстановительной санкцией будет принуждение субъекта права к выполнению своих конституционных обязанностей, которые по той или иной причине конкретное лицо не выполняет. Такого рода принуждение не рассматривалось в качестве санкции в юридической литературе. Возможно это объясняется тем, что наиболее фундаментальные работы, посвященные конституционной ответственности, основаны на анализе Конституций, принятых до 1993 г.

     Итак, правовосстановительными конституционными санкциями являются следующие меры:

     -принуждение  к выполнению конституционной  обязанности.

     -отмена незаконных правовых актов (признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента, отмена Президентом РФ Постановлений и распоряжений Правительства РФ).

     -обязанность  государства возместить причиненный  ущерб.

     Предупредительные конституционные санкции не получили должного законодательного обеспечения в России. Это видимо связано с тем, что такого рода воздействия возможны при наличии высокой степени демократии в правовом государстве.

     Неудовлетворительная  оценка деятельности органов государственной власти, их должностных лиц является одной из форм выражения предупредительных санкций. Так выражение вотума недоверия отдельному члену Правительства со стороны Государственной Думы обычно не вызывает никаких правовых последствий для Правительства, потому, что вопрос законодательно не урегулирован, как это существует в других странах. Такого рода предупреждения являются лишь зачатками мер конституционной ответственности. Тем не менее, как отрицательные последствия, так и негативная оценка со стороны государства налицо. Целесообразно отнести такого рода меры к предупредительным санкциям. На практике обычно ответственность реализуется в усеченном виде; официальная оценка работы совмещается с указанием об исправлении допущенных нарушений.

     Таким образом, предупредительными мерами конституционной ответственности являются следующие санкции:

     -неудовлетворительная  оценка деятельности органов  государственной власти.

     -письменное  предупреждение регистрирующих  органов о несоответствии деятельности  общественных объединений их уставным целям.

     приостановление деятельности общественных объединений  на основании заявления прокурора  на срок 6 месяцев.

     Карательные санкции (меры взыскания за конституционные  правонарушения)

     Конституционные санкции, направленные на наказание виновных – это меры взыскания. Их основная цель состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Такого рода санкции – наиболее широко применяемы.

     Мерами  конституционного взыскания являются следующие формы конституционных санкций:

     -отставка  правительства РФ;

     -роспуск  Государственной Думы;

     -отзыв  депутата;

     -отрешение  от должности Президента РФ;

     -отстранение  от должности главы субъекта  Российской Федерации;

     -досрочное  прекращение законодательного органа  субъекта Российской Федерации;

     -досрочное  прекращение законодательного органа  местного самоуправления;

     -отказ  в регистрации кандидатов и  ряд других ограничений или  лишение конституционных прав  и свобод человека и гражданина.

     Санкции пресечения конституционных правоотношений.

     Конституционные меры пресечения направлены на предотвращение наступления неблагоприятных последствий  в конституционной сфере, будь то угроза конституционной безопасности или нарушение соподчиненности  различных видов правовых актов.

     Наиболее  распространенной формой этого вида санкций является «приостановление действий актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом» (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

     Самостоятельной конституционной санкцией следует  признать введение особых правовых режимов  жизнедеятельности государства  и общества. Цель очевидна - пресечение угрозы агрессии, нарушение конституционной безопасности и иных ценностей демократического общества. В качестве примера можно упомянуть о введении чрезвычайного положения. Целью введения чрезвычайного положения является обеспечение безопасности граждан и защиты конституционного строя.

     Современный период трансформации российского  общества имеет ряд особенностей, которые проявляются во всех сферах жизни общества, в том числе  и в преобразовании органов власти, ее ветвей и структур. Идет процесс  становления всей системы власти, новых форм политического воздействия, форм реализации властью своей управленческой функции. Важное место в этом процессе занимает ответственность, поэтому исследование особенностей ее места и роли в правоотношениях в условиях трансформации в системе единой государственной власти России в современных условиях представляет собой важное не только теоретическое, но и практическое значение.

     Таким образом, конституционная ответственность  связана в основном с охранительной  деятельностью государства, с охранительной функцией права. Но она выполняет и свойственную праву в целом организующую (регулятивную) функцию. Уже сам факт существования и неотвратимости наказания обеспечивает организующие начала в деятельности общества.

 

      
 
 
 
 
 
 
 

      
3. Проблемы развития института конституционно-правовой ответственности

     Современные тенденции усиления роли государства, его влияния на все стороны общественной жизни и, в первую очередь, легитимизация конституционно-правовых механизмов воздействия на институты непосредственной и представительной демократии, свидетельствуют о формировании самостоятельного вида юридической ответственности — конституционно-правовой ответственности. 
Так, Ж. И. Овсепян наряду с судебным конституционным контролем, конституционным контролем, осуществляемым парламентом, конституционным референдумом и т.д. включает в механизм правовой защиты конституции и конституционную ответственность . Традиционно существующее деление ответственности на гражданско-правововую, уголовно-правововую, административную и дисциплинарную фактически не может адекватно соответствовать тем публично-правовым отношения, которые проистекают непосредственно из конституционно-правовых норм и институтов. Данный вид ответственности включает как негативную ответственность, т.е. наступление неблагоприятных последствий для совершившего правонарушение субъекта, так и позитивную ответственность, т.е. правовые последствия наступающие в результате участия субъекта в публично-правовых отношениях . 
Конституционно-правовая ответственность, как вид юридической ответственности наиболее приближен к административной ответственности. Но вместе с тем, одним из существенных отличий является то, что конституционная ответственность складывается в системе института разделения властей, непосредственной и представительной демократии и должна явиться наиболее эффективной мерой их гарантии и защиты. Развитие демократических процессов в стране, укрепление государственности невозможно без адекватно сформированного института коституционно-правовой ответственности. Так остро стоит вопрос о мерах ответственности как федеральных властей, так и властей субъектов Российской Федерации за нарушение основ федеративной государственности, неисполнение Конституции РФ и законов. В равной степени это касается и муниципальной власти. 
Конституционно-правовая ответственность связана с соблюдением Конституции гражданами, должностными лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления. В том числе и гарантом Конституции — Президентом РФ. Следует различать конституционный контроль и конституционное правосудие осуществляемое Конституционным судом, судами различной инстанции, парламентом, государственными и контрольными органами. Но необходимо более строго разобраться в близкими, но не тождественными понятиями. Если мы говорим защите конституционного строя, порядка, например, управления, то проблема переносится в круг уголовно-правовой, гражданско-правовой или административно-правовой ответственности. Есть ли за рамками вышеперечисленных видов ответственности конституционно-правовая ответственность. 
Конституционно-правовая ответственность законодательством не признана. Председатель Конституционного суда РФ имеет иную точку зрения он считает, что конституционно-правовая ответственность существует, и она предусмотрена нормами конституционного права, но она не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется. Между тем, данная проблема имеет не только и не столько теоретический аспект. Если конституционная ответственность есть, но она не материальна и не репрессивна, то вряд ли ее можно назвать ответственностью. 
Если же она есть, то мы должны выделить ее особенности и различие в структуре иных видов ответственности. 
Зачем понадобилось выделять особый вид конституционной ответственности? Указы Президента РФ (№ 1149 от 21.06.2000, № 1624 от 09.09.2000), Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,»О внесении изменении и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ставит много новых проблем. В ст.1 Закона внесено изменение, где сказано, что органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ. И далее «в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных актов противоречащих Конституции РФ и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ». 
В дальнейшем прописана более-менее детальная процедура наступления ответственности (конституционной) и репрессивной. К сожалению неясным остается ряд вопросов, например, кто, конкретно имеет право обращаться в суд по поводу нарушения прав и свобод. Граждане, чьи права нарушены субъектом Федерации? Прокуратура? Органы федеральной государственной власти, например — Минюст? Органы местного самоуправления? Сказано лишь, что органы государственной власти субъектов Федерации «несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ». Разве этого не было в Конституции РФ и Федеральных законах? 
Еще более сложно обстоит дело с признанием незаконным нормативного акта органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Для его отмены необходимо «признание судом нарушения (умаление) прав и свобод и гражданина или Наступление иного вреда». Какого вреда, какой степени должен быть наценен вред для обращения в суд? Если целый город остался без отопления — достаточная причина для обращения в суд? Или распродана вся принадлежащая поселку (волости, станице, городу) земля, недвижимость? Сколько граждан  имеют право подать жалобу на орган местного самоуправления? Какой государственный орган вправе подать жалобу в суд? А если орган субъекта Федерации не видит причин для жалобы, то Президент РФ вносит в Думу проект Федерального закона о роспуске органа местного самоуправления. Федеральный закон изобилует неточностями, противоречиями, фактически в таком виде он не может и не будет работать, так как существует масса процедурных и юридических формальностей, не позволяющих просто и эффективно ввести его в действие. 
Всем очевидно, что нарушения Конституции и Федеральных законов, самые большие безобразия могут происходить на уровне местного самоуправления. Но ошибка законодателя в том, что он очередной раз пошел от противного — признания приоритета государственной, более того только федеральной власти над всей государственно-правовой (конституционной, смеем заметить) системой. Если для снятия неграмотного, проворовавшегося местного главы необходим Федеральный закон или Указ Президента РФ, то никогда в местном самоуправлении не будет ни закона, ни местного самоуправления. Необходим принципиально иной механизм — до предела упростить процедуру отрешения глав муниципальных образований самими гражданами, одновременно повысив ответственность только перед населением, обеспечив на первых порах жесткий контроль за финансовыми и материальными потоками. 
Конституционно-правовая ответственность это, прежде всего ответственность государственных органов (лучше всего сказать — конституционных органов) за свою деятельность и ответственность перед гражданами. Сюда можно отнести также а, может быть, прежде всего, результаты деятельности Администрации Президента РФ и Правительства перед народом как носителем высших прав и свобод источников власти. 
Процедурно конституционно-правовую ответственность можно было бы отдельно «прописать» в конституционных законах. Но для этого необходимо изменить некоторые понятий ответственности, сделать более четкие и предельно конкретные разграничения между существующими видами ответственности. Наконец-то провести судебную реформу, выделив суды специальной юрисдикции, следуя принципу разграничения ответственности.