Информационные системы в правовой сфере

Требуют отражения в законодательстве и те изменения, которые произошли  в практике деятельности средств  массовой информации после принятия Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Серьезным препятствием для реализации положений этого закона в современных условиях является отсутствие в нем норм, касающихся правового регулирования отношений при использовании СМИ современных информационных технологий, включая сеть Интернет. В этой связи применяемые в законе понятия «средство массовой информации», «регистрация СМИ» нуждаются в уточнении. Необходимо также определить статус «электронных СМИ», использующих в качестве среды распространения сеть Интернет.

Правовые вопросы использования  сети Интернет не ограничиваются лишь проблематикой СМИ, а затрагивают  существенно более широкий круг общественных интересов в информационной сфере, где сеть Интернет является только одним из аспектов развития новейших информационных и телекоммуникационных технологий. Основным подходом должно стать распространение на отношения, связанные с использованием сети Интернет, общего правового регулирования: сам факт ее использования (операторами услуг, информационными посредниками, потребителями) не может служить причиной для применения какого-либо дополнительного регулирования, по сравнению с уже действующим законодательством, но пользователи сети Интернет не вправе ссылаться на специфику правоотношений, связанных с сетью Интернет, как на основание для освобождения их от соблюдения установленных законодательством требований.

Указанный подход обуславливает  необходимость своевременной адаптации  «общего законодательства» к  реалиям использования информационных технологий. Так, одним из наиболее острых вопросов, возникшим в связи с развитием сети Интернет и ее широким использованием в повседневной жизни и деловой практике, стало предотвращение массовых рассылок незапрашиваемой информации рекламного, агитационного или антиобщественного характера (так называемого спама). Потоки незапрашиваемой информации препятствуют реализации информационных прав граждан, затрудняют функционирование информационных систем (вызывая непроизводительные затраты средств и ресурсов), подрывают доверие к достоверности информации. В ряде зарубежных стран решение этой проблемы находят в принятии специальных законов, полностью посвященных противодействию указанной деятельности. С учетом традиций развития российской правовой системы более разумным представляется внесение изменений в действующее законодательстве о рекламе и об административных правонарушениях.

Интернет-технологии являются мощным и доступным инструментом повышения эффективности ведения  бизнеса и информационного обмена. В этой связи актуальным становится принятие федерального законодательного акта в сфере электронной торговли, в котором необходимо закрепить требования к участникам предпринимательской деятельности по продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг, осуществляемой с использованием электронных сообщений. В этой связи целесообразно также внести корректирующие изменения в законодательные акты о защите прав потребителей (в части, касающейся дистанционной продажи товаров и оказания услуг), и об идентификации участников правоотношений, связанных с использованием сети Интернет. Речь идет в первую очередь о таких средствах идентификации, как электронная цифровая подпись (ЭЦП), обеспечение доверия к которой является обязательным элементом заключения договоров в электронной торговле, а также при совершении иных юридически значимых действий посредством обмена электронными сообщениями.

Федеральный закон  «Об электронной цифровой подписи» ориентирован исключительно на использование  ЭЦП с открытым и закрытым ключами при условии выдачи сертификата ключа подписи лицензированным удостоверяющим центром. Такая модель регулирования жестко привязана к конкретной (причем не самой широко используемой) технологии. В зарубежном законодательстве на сегодняшний день преобладают технологически нейтральные модели регулирования электронных подписей, которые в большей степени отвечают потребностям гражданского оборота. Помимо этого, в указанном Федеральном законе присутствует ряд непоследовательных и неоднозначных формулировок, влекущих за собой возможность неверного толкования и снижение эффективности правоприменения (например, соотношение понятий «информационная система общего пользования» и «корпоративная информационная система»).

Поскольку правовая регламентация применения электронной подписи и других аналогов подписи необходима для эффективного участия России в мировой системе электронной торговли и для дальнейшей работы над регулированием правоотношений в сфере информационного обмена, было бы целесообразно вернуться к тексту Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», удалив из него наименее обоснованные ограничения и распространив его действие на иные электронные аналоги подписи.

С целью стимулирования деятельности российских производителей информационных технологий на внешнеэкономических рынках было бы также желательно принять специальный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы, связанные с экспортом и импортом программ для ЭВМ и баз данных, и внести соответствующие изменения в таможенное и налоговое законодательство. В настоящее время использование сети Интернет в качестве среды распространения программных и иных продуктов, вывозимых за пределы территории страны либо закупаемых за рубежом, практически выводит соответствующие операции из сферы регулирования законодательства, что приводит к неоправданным потерям и сложностям для участников рынка.

Существенное  значение для развития правового  регулирования в сфере ИТ имеет  законодательство об охране результатов  творческой деятельности (интеллектуальной собственности). Несмотря на вносимые в него в последнее время отдельные изменения, направленные на усиление охраны ряда объектов интеллектуальной собственности (в частности, на недопущение использования средств обхода систем защиты авторских прав), в целом российское законодательство в области интеллектуальной собственности еще в слабой степени адаптировано к охране прав авторов в условиях распространения новейших информационных технологий. Так, нуждаются в уточнении нормы, касающиеся защиты баз данных, которые приведены в Законе Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных». Подлежит также урегулированию использование таких важных для образовательных, культурных и научных целей сетевых ресурсов, как электронные библиотеки. Наконец, для повышения эффективности регулирования было бы целесообразно дать определения и уточнить правовую специфику новых объектов охраны – интернет-сайтов и веб-порталов.

Значительный  объем правовых отношений, возникающих  при использовании информационных технологий, связан с деятельностью органов государственной власти. В связи с проведением административной реформы, созданием профильного федерального министерства, ответственного за разработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере ИТ, а также подведомственных ему органов власти, актуальным становится вопрос об уточнении полномочий указанных федеральных органов исполнительной власти. Исходя из принципа верховенства закона, необходимые изменения в нормативные правовые акты должны раскрывать положения соответствующих федеральных законов, устанавливающих объем функций и компетенцию органов государственной власти в сфере развития и использования информационных технологий.

Большое количество информационных ресурсов создается и используется в составе государственных автоматизированных информационных систем. Дальнейшее развитие электронного документооборота и желательность более точной регламентации вопросов, связанных с его внедрением в органах власти, созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, обеспечением их совместимости, установлением единообразных требований по информационной безопасности, обуславливает целесообразность разработки и принятия федерального закона «Об электронном документообороте». Наряду с указанным федеральным законом потребуется также разработать и утвердить указом Президента Российской Федерации Порядок электронного документооборота в системе федеральных органов исполнительной власти. Наконец, вопросы взаимодействия органов власти и их подразделений в процессе исполнения ими различных государственных функций целесообразно закрепить в системе нормативных правовых актов об электронных административных регламентах.

Объективная потребность  в использовании современных  технологических средств информационного обмена в процессе организации и проведения торгов и конкурсов, в свою очередь, вызывает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательные акты о закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Важными также являются вопросы повышения эффективности использования бюджетных средств, направляемых на разработку и применение информационных технологий, что требует корректировки бюджетного законодательства.

Ряд федеральных  законов устанавливает необходимость формирования, ведения и использования различных регистров, реестров и кадастров, но при этом в них недостаточно четко определены формальные различия видов информации, ответственность ведомств за их формирование, порядок их ведения и использования. Нередки случаи дублирования сведений в составе различных баз данных. Указанные обстоятельства требуют внесения корректировок в целый ряд законодательных актов, таких как Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» и Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Важной является задача приведения нормативной базы в сфере ИТ в соответствие с  положениями Федерального закона «О техническом регулировании». Необходимо с этой целью провести анализ действующих  правовых актов и определить основные направления их корректировки, разработки новых стандартов и технических регламентов.

В настоящее  время наблюдается недостаточная  эффективность применения правовых норм, устанавливающих ответственность  за правонарушения в сфере ИТ. Несмотря на наличие составов преступлений в сфере компьютерной информации (глава 28 Уголовного кодекса Российской Федерации) и административных правонарушений в информационной сфере (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), правовых норм, позволяющих разграничивать составы компьютерных преступлений (что необходимо для их более точной квалификации, раскрытия и профилактики), недостаточно. Нуждаются в дальнейшей разработке вопросы ответственности за правонарушения, связанные с необоснованными ограничениями доступа к информации.

Отдельной проблемой, причем не только в сфере государственного управления, является признание электронных  документов (сообщений) в качестве судебных доказательств. Отсутствует законодательная  база, детализирующая принципиальную возможность использования таких доказательств, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в процессуальные кодексы и законы.

При совершенствовании  нормативной базы в сфере ИТ следует  устранять противоречия в регулировании вопросов информационных правоотношений, возникающие при принятии законодательных и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации. Нарушения, отмеченные в заключениях по результатам юридических экспертиз нормативных правовых актов регионального уровня, включают:

– превышение полномочий органами государственной власти субъектов  Российской Федерации при принятии ими нормативных правовых актов;

– нарушения  норм Гражданского кодекса Российской Федерации;

– необоснованное ограничение круга пользователей (потребителей) информации;

– нарушения  законодательства Российской Федерации  о лицензировании;

– несоответствие определений основных понятий аналогичным  определениям, данным в федеральных  законах, и введение в ряде нормативных  правовых актов новых терминов и понятий, отсутствующих в федеральном законодательстве.

Одним из эффективных  инструментов гармонизации законодательных  актов регионального уровня с  федеральным законодательством  является последовательная унификация терминологии и методологических основ регулирования федеральных законов, что послужит ясным ориентиром и стимулирующим фактором для корректировки правовых актов субъектов Российской Федерации. Также важно более четко разграничить полномочия федеральных и региональных органов власти в сфере информационных технологий.

3. Первоочередные меры по развитию правового регулирования сферы информационных технологий

Совершенствование нормативно-правового регулирования  в сфере ИТ предусматривает следующую  этапность в реализации:

– внесение изменений в базовые законодательные акты, относящиеся к информационным правоотношениям, отмена нормативных правовых актов (их отдельных положений), явившихся неэффективными или противоречащих основополагающим принципам правового регулирования;

– принятие новых нормативных правовых актов, относящихся к законодательству в сфере ИТ;

– принятие подзаконных нормативных правовых актов, реализующих меры, предусмотренные федеральными законами;

– решение вопросов о целесообразности и форме корректировки законодательных актов общего характера, включая Гражданский кодекс Российской Федерации.

К числу федеральных  законов, подлежащих разработке и принятию в первую очередь, следует отнести  законы, обеспечивающие:

– единый концептуальный подход к урегулированию базовых вопросов правоотношений, связанных с использованием информации («О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене»);

– доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления («О праве на информацию»);

– защиту персональной информации («Об информации персонального характера»);

– регулирование общественных отношений, связанных с развитием и использованием современных информационно-коммуникационных технологий, включая сеть Интернет («Об электронной торговле», внесение изменений и дополнений в законы «О средствах массовой информации», «О рекламе», «Об электронной цифровой подписи»);

– правовую основу для развития электронного документооборота («Об электронном документообороте»).

Разработка  и принятие новых нормативных  правовых актов, корректировка действующей  нормативной базы должны сопровождаться проведением научно-исследовательских  работ, направленных на уточнение основных правовых проблем в сфере ИТ и оптимальных путей их решения, систематическом мониторинге практики применения действующих нормативных правовых актов.

Основные усилия должны быть сосредоточены на теоретическом  осмыслении и практическом разрешении следующих принципиальных вопросов:

– возможность, целесообразность и границы применения зарубежного опыта правового регулирования информационных отношений;

– пути решения новых правовых проблем, появившихся в связи с использованием сети Интернет;

– решение теоретических проблем правового статуса информации как объекта гражданских прав, введенного Гражданским кодексом Российской Федерации;