Государство как субъект гражданских правоотношений

Глава 2. ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

§ 2.1. Опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях

Государство может участвовать в гражданских правоотношениях как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Специальной формой участия государства в гражданском правоотношении является создание для этих целей государственных юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. В этом случае правоспособность государства включает в себя правомочия учредителя и собственника имущества. Поскольку эти правомочия в ряде случае реализуются через разные органы государственной власти, которые в свою очередь обладают статусом юридического лица, в формальном смысле возникает конструкция соучредительства (она отражена, например, в Федеральном законе «Об образовании» в отношении государственных образовательных учреждений). Таким образом, конструкция единого субъекта права, проявляющего свою волю через различные органы - юридические лица, ставит серьезную теоретическую и практическую проблему при учреждении и управлении государственным юридическим лицом. Правоспособность государственного юридического лица не совпадает с правоспособностью самого учредителя в силу различий в их правовой природе. Поэтому такое участие государства в гражданских отношениях носит опосредованный характер[20].

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т. п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому. Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место, опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

Еще одной опосредованной формой участия государства в таких отношениях является передача им государственного имущества в доверительное управление физическим или юридическим лицам, поскольку в данном случае доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление (ст. 1020). При этом устанавливается запрет на передачу в такое управление имущества, закрепленного за государственными юридическими лицами, запрет на выступление в качестве доверительного управляющего унитарным предприятиям и учреждениям, а также государственным органам.

Однако все перечисленные выше формы (способы) опосредованного участия государства в гражданском правоотношении носят относительный характер, ибо государство при этом сохраняет право собственности на имущество.

Абсолютный характер приобретает форма опосредованного участия государства через частное юридическое лицо, когда государство выступает акционером. Поскольку участие в акционерном обществе рассчитано на таких субъектов гражданского права, как лица, государство вправе быть его участником лишь в случаях, когда это допускается законом. Государство, исполняя обязанность учредителя по передаче имущества такому юридическому лицу, отчуждает его, приобретая взамен права требования на дивиденды и ликвидационную квоту. Как правило, свои права акционера государство реализует через другое лицо, используя конструкцию представительства в исполнительном органе или передавая акции в доверительное управление. Таким образом, возникает комплексная или многоступенчатая система, опосредующая гражданскую правосубъектность государства.

§ 2.2. Непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях

Непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Эти органы действуют от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым, связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют.

Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре[21].

Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается.

Ситуацию не может исправить и то, что в РФ существует Федеральное казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»[22]. Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864.

Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ.

Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

Однако Федеральное казначейство РФ - не единственный орган, действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из «общей кассы», и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

Глава 3 . ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА

§ 3.1. Государство как субъект ответственности

Всякий раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот.

При этом ответственность в отношении российских и иностранных участников регулируется по-разному. Если в отношении российских участников государство в целом отказывается от своего иммунитета в отношении собственности (п. 1 ст. 126), то особенности ответственности в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками, включая иностранные государства, определяются специальным законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), а также международными соглашениями. Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином - об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами.

Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» и принятых во исполнение него других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в «Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации», утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 926. Сфера действия этого Положения, впрочем, шире простого случая ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью.

К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов. Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности.

В раде случаев государство может принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными лицами, причем подобное возмещение не относится к мерам ответственности. Так, согласно ст. 306 ГК в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством[23].

Требования, которые вытекают из перечисленных выше случаев ответственности государства, могут быть предъявлены к Министерству финансов РФ или его органам на местах и удовлетворяются за счет средств соответствующей казны (ст. 1071 ГК РФ).

Однако во всех остальных случаях ответственности государства (в особенности договорной) далеко не просто найти конкретного субъекта, который не только мог бы выступить ответчиком, но и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков. Такая ситуация связана с избранной нашим законодательством плюралистической моделью участия государства в имущественных отношениях, при которой отсутствует универсальный ответчик по любым спорам с участием государства, что позволяет последнему в ряде случаев уходить от ответственности.

§ 3.2. Специфика имущественной ответственности государства в современных условиях

Отсутствие в нашей стране продуманной экономической концепции развития рыночных отношений в переходный период дополнялось отсутствием законодательной базы, необходимой не только для их утверждения и закрепления, но и для четкого регулирования. В первую очередь новые экономические условия требовали определения роли государства как главного регулятора и участника этих отношений[24].

В. Ф. Яковлев пишет: "Жизнь указала на то, что введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не означает ухода государства из экономики"[25]. Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. Новый Гражданский кодекс РФ как основной закон, призванный регулировать рыночные отношения, утвердил равенство государства с иными участниками гражданских отношений - гражданами и юридическими лицами.