Государство как субъект гражданских правоотношений

Правовой статус государства определяется специальной функцией, обусловленной его участием в политической системе общества, в которой государство выступает одновременно в качестве политической организации как субъект политических отношений и как способ организации власти. В этом своем функциональном качестве оно родственно муниципальному образованию, которое также является субъектом политической системы и способом организации власти на уровне населенных пунктов. Однако в рамках политической системы позиции государства и муниципального образования существенно различаются, поскольку через муниципальное образование реализуется местное самоуправление, которое занимает промежуточное место между гражданином и государством. Таким образом, государство имеет генетическое сходство как субъект власти с муниципальным образованием, что позволяет рассматривать их и в гражданско-правовом аспекте как однотипные субъекты - публично-правовые образования[10].

Если же опираться на некоторое сходство государства и юридического лица как искусственных субъектов права, то необходимо согласиться с тем, что они не могут обладать общей (универсальной) правоспособностью, поскольку ею изначально может обладать лишь естественный субъект права - физическое лицо. Другое дело, что и само государство через позитивное право может наделить общей правоспособностью искусственного субъекта исходя из практических, прежде всего экономических, соображений. Таким образом, общей правоспособностью наделены прямым указанием в законе юридические лица - коммерческие организации (п. 1 ст. 49 ГК). В отношении этих юридических лиц законодатель применяет правило юридической техники, следующее из признания их общей правоспособности, указывая на изъятия в такой правоспособности (ограничения, запреты) для отдельных их видов. Так, общей правоспособностью не обладают унитарные предприятия в силу ст. 49 ГК РФ, а в силу иных законов изъятия из общей правоспособности предусмотрены для коммерческих организаций, занимающихся указанной в учредительных документах деятельностью, которую законодатель рассматривает как исключительную (например, банки и иные кредитные организации, страховые организации).

Анализ ст. 124 ГК РФ не дает, оснований сделать вывод, что позитивное право признает за государством общую правоспособность. Норма п. 1 ст. 124, в соответствии с которой РФ и субъекты РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, не может рассматриваться как распространяющая правоспособность последних на государство, тем более что и у них она неоднородна. Она конкретизирует применительно к государству общий принцип гражданского права, зафиксированный в п. 1 ст. 1 через конструкцию одного из основных начал гражданского законодательства - признания равенства участников регулируемых им отношений. Распространение в соответствии с п. 2 ст. 124 норм гражданского права, определяющих участие юридических лиц, на РФ и субъектов РФ также представляет собой лишь технический прием, который используется в целях законодательной экономии, а вовсе не свидетельствует о наделении государства правоспособностью юридических лиц. Кстати, тот же прием используется для регулирования отношений с участием гражданина-предпринимателя в п. 3 ст. 23 ГК РФ[11].

Поэтому за государством следует признать не общую, а специальную правоспособность, понимая последнюю как способность иметь лишь те права и нести те обязанности, которые специально предусмотрены законом. В связи с этим редакция п. 2 ст. 124, которая содержит указание на то, что нормы ГК РФ, рассчитанные на юридических лиц, применяются к государству, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, вовсе не свидетельствует о конструкции общей правоспособности, согласно которой все, что за пределами явно выраженного законодателем запрета, представляет собой право. Здесь эта конструкция используется как ограничитель возможностей использования аналогии с юридическим лицом[12].

Характеристика правоспособности государства как специальной, будучи необходимой, составляющей данной правовой категории, не является достаточной, так как это юридический ограничитель содержания его правоспособности. Поскольку набор гражданских прав и обязанностей государства определяется им самим, необходимо указать на тот объективный параметр, который будет служить критерием определения содержания такой правоспособности, т. е. правоспособность государства должна быть мотивирована соответствующей общественной необходимостью (потребностью). Для юридических лиц таким критерием является основная цель деятельности: для коммерческой организации - извлечение прибыли, для некоммерческой - любая иная социальная цель. Поэтому их специальную правоспособность можно именовать целевой[13].

В ГК РФ нет специальной статьи, определяющей содержание гражданской правоспособности государства, однако анализ правовых норм в целом позволяет сделать следующие выводы.

Государство может иметь имущество на праве собственности, согласно п. 2 ст. 212. При этом ему могут принадлежать такие объекты, которые не могут находиться в собственности других лиц (п. 2 ст. 129, п. 3 ст. 212 ГК). Некоторые российские цивилисты считают, что это свидетельствует о несколько большем объеме прав государства, однако здесь уместнее говорить не о количественном, а о качественном параметре, поскольку при этом государство одновременно ограничено в способах распоряжения (путем отчуждения), а иногда и использования (путем извлечения дохода от сдачи имущества в аренду) именно в отношении данных видов имущества.

Государство может приобретать право собственности специальными способами (реквизиция, конфискация, национализация) и прекращать его также специальными способами (например, приватизация в форме разгосударствления).

В то же время государство может приобретать имущество общегражданскими способами - в результате наследования (по закону и по завещанию), в качестве дохода от участия в хозяйственных обществах или как учредитель унитарных предприятий, по договорам о передаче имущества в собственность (по государственным контрактам поставки товаров и производства работ для государственных нужд), государственным займам и в качестве дохода от передачи имущества в доверительное управление. Государство вправе быть учредителем унитарных предприятий и государственных учреждений, а в случаях, указанных в законе, - акционерных обществ[14].

Государство может быть субъектом исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, можно говорить и о наличии некоторых личных неимущественных прав государства, тесно связанных с имущественными, например, с правом на наименование государства и на использование государственных символов.

Таким образом, законом признается участие государства во всех правоотношениях - абсолютных и относительных, вещных и обязательственных, имущественных и личных неимущественных.

§ 1.3. Понятие гражданской дееспособности государства и её реализация

Еще больше проблем, теоретических и практических, возникает в связи с исследованием категории гражданской дееспособности государства.

Дееспособность как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их признается за гражданами - естественными субъектами права (ст. 21). Действительно, такие предпосылки гражданской дееспособности, как сделкоспособность и деликто-способность, присущи только человеку, поскольку в них проявляется способность формировать волю и осознавать вину.

Вкратце приведу примеры сделок с участием государства по средством уполномоченных на то лиц:

1)          Государство выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК РФ.

2)          Государство может осуществлять финансирование и кредитование капитального строительства. От имени государства такие договоры с банками и заемщиками (застройщиками) заключает Министерство финансов РФ.

3)          Государство может оказывать краткосрочную финансовую поддержку в виде ссуд предприятиям любых форм собственности на основании Указа Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1484  «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета»[15].

4)          Государство может на конкурсной основе предоставлять государственные капитальные вложения в коммерчески эффективные проекты. Порядок предоставления таких государственных инвестиций регламентируется Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 « О частных инвестициях в РФ»  [16]. Предоставление государственной поддержки производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

5)          Государство может заключать соглашения о разделе продукции. Сторонами соглашения являются частный инвестор и государство - Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставленный инвестору для использования.

6)          Государство как участник сделок выступает при эмиссии и обращении различных ценных бумаг, в том числе и государственных ценных бумаг. В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», для покрытия своих нужд в денежных средствах государство вправе выпускать различные долговые обязательства, в том числе облигации федеральных займов. Выпуск и обращение облигаций федеральных займов регламентируются Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ № 458 от 15 мая 1995 г.

7)          Государство также участвует в отношениях, регламентируемых патентным правом. В соответствии с Гражданским кодексом РФ от 18.12.2006 N 230-ФЗ - Часть 4. Глава 72. Патентное право в качестве патентообладателя в интересах государства может выступать Федеральный фонд изобретений России, среди источников финансирования которого указаны, в частности, средства республиканского бюджета.

8)          Государство может выступать также в наследственных правоотношениях - в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 527 и 552 ГК 1964 г.).

У государства же в целом отсутствует сделкоспособность, которая присуща лишь таким субъектам, как лица. Однако это не является основанием для отрицания дееспособности государства, ибо оно способно к правомерным волевым действиям, которые являются основаниями возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей. Однако эти действия имеют иную форму - административного или правового акта, как ненормативного, так и нормативного, в том числе высшей юридической силы - закона.

Деликтоспособность государства как предпосылка его гражданской дееспособности формулируется в нормах об ответственности за вред, причиненный государственными органами, а также их должностными лицами (ст. 1069), ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070), а также иными законами. При этом в ст. 1071 определяются те органы и лица, которые выступают от имени казны при возмещении вреда за ее счет.

Использование в формулировке ст. 125 ГК РФ оборота «от имени РФ и субъектов РФ» позволило ряду авторов отвергать наличие у государства такого качества, как гражданская дееспособность, поскольку этот оборот указывает на конструкцию представительства[17]. Представителями государства в данном случае выступают органы государственной власти, которые «могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности» от имени государства, выступать от его имени в суде в рамках «компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Однако любой представитель должен быть самостоятельным субъектом гражданского права, т. е. быть организационно и имущественно автономным. В то же время не все органы государственной власти обладают такой автономией.

Такими представителями могут быть лишь органы, имеющие статус юридического лица (например, органы исполнительной власти специальной компетенции - министерства, государственные комитеты, комитеты и т. п.). Однако такие органы, как Федеральное Собрание РФ (и Совет Федерации, и Государственная Дума), Правительство РФ, не имеют самостоятельного гражданско-правового статуса и представляют собой составные части государства как единого целого.

Но даже имеющие статус юридического лица органы государства проявляют себя в гражданском праве дуалистично: с одной стороны, они действуют как органы государства, непосредственно реализуя его гражданскую дееспособность, приобретая права в интересах всего общества (например, выступая заказчиком в государственном контракте); с другой стороны, они «вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности»[18].

Поэтому представляется более убедительной точка зрения, согласно которой государство может реализовывать свои права непосредственно (лично), через органы государственной власти, т. е. оно обладает гражданской дееспособностью[19].

Для иллюстрации можно провести параллель с юридическими лицами, которые как искусственные субъекты реализуют свою дееспособность через действия органов, формируемых в конечном итоге из физических лиц. Таким образом, у искусственного субъекта выявляется человеческий субстрат, т. е. воля юридического лица, проявляется через волю физических лиц, представленных в его органах. Такой же человеческий субстрат можно обнаружить и в органах государственной власти. Более того, общество имеет возможность участвовать непосредственно в формировании воли государства через механизм референдума, если на обсуждение выносятся вопросы, прямо или косвенно определяющие гражданско-правовой статус государства.

Конструкция гражданского представительства обозначена в п. 3 ст. 125, в котором говорится, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако полномочия представителя в данном случае не могут вытекать из доверенности или иной сделки, поскольку сделкой признается волевое правомерное действие лица - юридического или физического.

Государство, как отмечалось выше, участвуя в гражданских отношениях, реализует свою дееспособность в форме действия - юридического акта, поэтому поручение, которое порождает право у субъекта представлять государство, также выражается в этой форме. В то же время эта конструкция не всегда полностью совпадает с гражданским представительством, поскольку передача компетенции в области гражданского права от одного властвующего субъекта другому возможна в рамках делегирования властных полномочий (например, через конструкцию делегирования Правительством РФ своих отдельных властных полномочий в отношении подведомственных ему федеральных унитарных предприятий Министерству имущественных отношений РФ одновременно передаются отдельные правомочия государства как собственника).