Законы РФ, их виды и соотношение

      Конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место  в правовой системе современного демократического государства, от других правовых актов традиционно отличают следующие черты:

      1) особый субъект, который устанавливает  конституцию или от имени которого  она принимается;

      2) учредительный, первичный характер  конституционных установлений;

      3) всеохватывающий характер конституционной  регламентации, т.е. тех сфер  общественных отношений, воздействие  на которые она распространяет;

      4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок  принятия, внесения поправок, специфические формы охраны.

      Важным  юридическим свойством действующей  Конституции Российской Федерации  является высокая степень стабильности ее положений. Принцип стабильности означает, что Конституция является нормативным правовым актом долговременного  действия, положения которого имеют устойчивый характер. Стабильность Конституции прежде всего вытекает из ее особой роли как центрального стабилизирующего ядра действующего права страны. Стабильность основного закона государства, как показывает мировой конституционный процесс, является одним из важнейших условий эффективного развития общества, фундаментальной ценностью, лежащей в основе демократического развития современных государств.

      В перечне неизменных глав Конституции  РФ 1993 г. стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность – гарантия незыблемости всей Конституции РФ.

      Как известно, в науке конституционного права конституции подразделяются на жесткие и гибкие по способу изменения, внесения поправок и дополнений. Жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры.

      Российская  Конституция – жесткая Конституция, потому что:

      а) Конституция обладает верховенством  по отношению к «простому закону»;

      б) законодатель позаботился о специальных  условиях проведения ее пересмотра и  внесения в нее конституционных  поправок (гл. 9 Конституции РФ).

     Однако  указанная жесткость Основного  Закона вовсе не освобождает его  от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных  положений с изменяющимися условиями  общественно-политического бытия. Практика показывает, что иногда возникает необходимость изменения положений Конституции России.

     Как отметил Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, «наша Конституция  – это не остекленевший акт  и не пыльный манускрипт, а живой  документ. Закрепленные в ней принципы, прежде всего принципы правового и социального государства, юридического равенства и справедливости, должны гибко и деликатно интерпретироваться и наполняться более богатым конкретным социальным содержанием, соответствующим каждому новому этапу исторического развития».

     Таким образом, в силу самой природы  Конституции ей присуще качество стабильности, долговременности ее норм, что однако не препятствует совершенствованию  ее положений путем пересмотра или  внесения в нее поправок.

     Конституция Российской Федерации представляет собой юридическую базу для всего текущего законодательства³. Основополагающие установления Конституции развиваются и детализируются в других нормативных актах. Причем все они, от какого бы органа они ни исходили, должны соответствовать Конституции. В противном случае любой акт (или его часть) признаются недействующими.

     После Конституции Российской Федерации  на верхней ступени нормативных  актов стоят законы.

     Будучи  едиными по положению в правовой системе государства и роли в  регулировании общественных отношений, законы в то же время сами делятся на определенные виды. Так, в самой Конституции Российской Федерации обозначены несколько их видов:

     1) федеральные конституционные законы (такой термин впервые введен  Конституцией России 1993 г.);

     2) федеральные законы, не имеющие  значения конституционных (в доктрине  права они называются обычными  законами);

     3) законы о поправках к Конституции  Российской Федерации;

     4) законы о ратификации и денонсации  международных договоров.

     К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые, во-первых, предусмотрены самой Конституцией (ч. 1 ст. 108), и, во-вторых, поименованы в ней как конституционные.

     Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения  и касаются соответственно ключевых конституционных институтов народовластия, федерализма, государственного устройства. Большинство из названных в Конституции России федеральных конституционных законов уже приняты. Это, например, Федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации, о Конституционном Суде Российской Федерации, о Верховном Суде РФ, о Высшем Арбитражном Суде РФ, о Государственном флаге, о Государственном гербе, о Государственном гимне Российской Федерации, о чрезвычайном положении.

     Для федеральных конституционных законов  установлена более сложная процедура  их прохождения и принятия. На принятый федеральный конституционный закон  не может быть наложено вето Президента.

     Усложненная процедура принятия конституционного закона, невозможность принесения на него вето Президента, указание в самой Конституции на конкретный закон как особый метод отсылки к действующему законодательству не может быть, конечно, юридически индифферентным. Прямое ориентирование непосредственно в Конституции на форму акта и круг регулируемых этим актов отношений имеет целью подчеркнуть особую связь Конституции и данного закона, выделить регулируемые им общественные отношения как особо значимые для государства, правового статуса граждан и установить основополагающую роль данных законов в системе действующего законодательства. Логическим следствием такой значимости конституционных законов является вывод о том, что текущее законодательство должно исходить не только из положения Основного закона, но и поименованных в его тексте конституционных законов. В случае возникновения и коллизий между обычным и конституционным законами приоритет отдается последнему (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

     В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. о толковании ст. 136 Конституции РФ определен новый вид (форма) федерального закона – закон о поправке к Конституции РФ. Закон такого рода не относится к разновидности федеральных конституционных законов, поскольку он принимается в особом порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

      Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации определен Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Этот порядок включает три этапа.

      Первый  – это реализация законодательной  инициативы субъектами, перечисленными в ст. 134 Конституции РФ. Эти предложения  в соответствии с Федеральным  законом от 04.03.1998 вносятся в Государственную  Думу в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3 - 8 Конституции РФ. Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации.

      Второй  этап – это рассмотрение предложений  в палатах Федерального Собрания. В соответствии с указанным Федеральным законом от 04.03.1998  (ст. 4) предложение о поправках вместе с обоснованием направляется Советом Госдумы в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции и указанного Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.

      Как и любой другой закон, проект рассматривается  Думой в трех чтениях, однако, поскольку  ст. 136 Конституции определяет, что  проект закона о поправке должен быть принят в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для принятия его в окончательном виде необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Госдумы. В случае принятия положительного решения проект закона о поправке к Конституции направляется в Совет Федерации.

      Проект  закона должен быть одобрен квалифицированным  большинством голосов – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения верхней палатой  парламента проекта закона она совместно с Госдумой может создать согласительную комиссию.

      Третий  этап – контрасигнатура, в данном контексте – одобрение решения  вышестоящего органа государственной  власти субъектами Российской Федерации. Не позднее 5 дней с момента принятия закона Советом Федерации его Председатель направляет закон о поправке к Конституции в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для рассмотрения. Одобрение субъектами Федерации изменений Конституции России необходимо с целью оградить их население от возможного ущемления его прав, свобод и законных интересов. В данном случае контрасигнатура региональных парламентов заменяет собой более дорогостоящую процедуру общероссийского референдума. При этом на рассмотрение вопроса законодательным органам субъектов Федерации Закон от 04.03.1998  отводит срок не более одного года со дня принятия закона Советом Федерации (ст. 9). Как считает Авакьян С.А., годичный срок, обозначенный для одобрения поправок к главам 3 – 8 Конституции, «да еще при нескольких законах о поправках, способен превратить реформирование Конституции в затяжной процесс, что вряд ли целесообразно»⁴.

      Далее следует факультативный этап, служащий дополнительной гарантией справедливости, законности и объективности конституционных перемен: обращение в Верховный Суд РФ, правом на которое в соответствии со ст. 11 Закона от 04.03.1998 в течение 7 дней с момента принятия закона Советом Федерации обладают Президент РФ и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Решение Судом принимается в порядке, определенном гражданско-процессуальным законодательством, и в случае удовлетворения иска требует повторного рассмотрения Советом Федерации.

      Как и любой другой закон, закон о  поправке к Конституции подписывается Президентом России в 7-дневный срок и подлежит официальному опубликованию. Как и в отношении любого другого закона, принятого в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Президент не имеет права вето на закон о поправке к Конституции.

      Как следует из текста Федерального закона от 04.03.1998, принятые поправки инкорпорируются, т.е. включаются в основной текст  Конституции с указанием даты вступления в силу. Номера исключенных  из текста статей сохраняются, общая нумерация статей и глав не меняется.

      В соответствии с вышеизложенными  процедурами в декабре 2008 года были приняты первые законы о поправках  к Конституции Российской Федерации (№ 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ). Так, в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» срок полномочий Президента Российской Федерации продлен до шести лет (ранее – четыре года), Государственная Дума избирается сроком на пять лет (ранее – также четыре года). Данные изменения должны применяться в отношении Президента и Государственной Думы, которые избраны после вступления Закона № 6-ФКЗ в силу.

      Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»⁵ предусматривает поправки в виде дополнений о заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

     Еще одной разновидностью федеральных  законов являются законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. Какие из международных договоров подлежат обязательной ратификации и специальный порядок принятия федеральных законов о ратификации и денонсации предусмотрен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁶. Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона (ст. 14).