При образовании структур федеральной
власти в, прежде всего, следует исходить
из Конституции РФ, закрепляющей предметы
ведения РФ и предметы совместного ведения
РФ и ее субъектов; по предметам совместного
ведения можно постепенно, на протяжении
нескольких лет, передать исполнение федеральных
функций органам государственной власти
субъектов РФ; контрольные и надзорные
функции и полномочия всегда остаются
за федеральными органами исполнительной
власти; на основании нормативных актов
необходимо исчерпывающе определить статус
государственных органов и их полномочия,
а также условия несения ими ответственности
(привлечение к материальной ответственности
государственных органов в этом случае
не снимает вопроса о привлечении к дисциплинарной
и материальной ответственности конкретных
лиц). В качестве одного из серьезных недостатков
в построении системы государственных
органов Президентом РФ было названо сосредоточение
в одних руках регулирующих, разрешительных
и контрольных функций, что создает благоприятную
почву для злоупотреблений и коррупции.
Серьезным препятствием в установлении
доверительных взаимоотношений общества
и государства является информационная
закрытость органов государственной власти
и, в первую очередь, федеральных министерств
и ведомств, которые пока не научились
формировать честную, взвешенную, профессиональную
информационную политику2.
Процедура создания, реорганизации
и ликвидации территориальных органов
исполнительной власти, назначения на
должность и освобождения от должности
их руководителей осуществляется федеральными
органами исполнительной власти после
консультаций и необходимого согласования
всех вопросов с государственной администрацией
соответствующего субъекта РФ. Взаимное
согласие сторон лежит в основе формирования
территориальных органов исполнительной
власти в автономных округах.
Указом Президента РФ от 25 мая
1998 г. № 586 было утверждено Положение о
региональной коллегии федеральных органов
исполнительной власти3, которое устанавливает порядок
ее создания, деятельности, основные задачи
(например: обеспечение согласованного
выполнения территориальными органами
стоящих перед ними задач, разработка
согласованных планов деятельности). Данное
решение появилось в связи с необходимостью
повышения эффективности деятельности
федеральных органов исполнительной власти
и органов исполнительной власти субъектов
РФ. Региональная коллегия является совещательным
органом при полномочном представителе
Президента РФ в субъекте РФ. В ее состав
в обязательном порядке входят руководители
следующих территориальных органов исполнительной
власти: внутренних дел, безопасности,
обороны, иностранных дел, МЧС. По согласованию
с соответствующим полномочным представителем
Президента РФ в регионе в состав этой
коллегии могут быть включены и руководители
иных территориальных органов исполнительной
власти.
Как уже было отмечено, законы
субъектов РФ (их конституции и уставы)
устанавливают определенные положения,
регламентирующие отношения в области
функционирования территориальных органов
исполнительной власти. Как правило, в
нормативных правовых актах субъектов
РФ повторяются положения о разграничении
предметов ведения и полномочий между
РФ и ее субъектами; указывается, что территориальные
органы федеральных органов исполнительной
власти могут действовать в пределах полномочий
РФ и совместного ведения Федерации и
ее субъектов; необходимость согласования
с органами государственной власти соответствующего
субъекта РФ вопросов создания, реорганизации,
ликвидации территориальных органов исполнительной
власти, а также назначения на должность
или освобождения от должности руководителей
этих органов.
В субъектах РФ образуются и
действуют контрольно-надзорные территориальные
органы исполнительной власти. Например,
постановлением Совета Министров - Правительства
РФ от 27 мая 1993 г. № 501 (в ред. постановления
Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866) было
утверждено Положение о Государственной
инспекции по торговле, качеству товаров
и защите прав потребителей Министерства
торговли Российской Федерации. В Положении
о Министерстве торговли РФ (утв. постановлением
Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. №
1420)4 определяется, что в ведении
этого министерства находится Государственная
инспекция по торговле, качеству товаров
и защите прав потребителей, через управления
которой осуществляется государственный
контроль на внутреннем потребительском
рынке за соблюдением его участниками
законодательства РФ. Госторгинспекция
состоит из Департамента государственной
инспекции по торговле, качеству товаров
и защите прав потребителей центрального
аппарата Министерства торговли РФ и подчиненных
ему территориальных органов - управлений
государственной инспекции по торговле,
качеству товаров и защите прав потребителей
Министерства торговли РФ в субъектах
РФ (территориальные управления госторгинспекции).
В указанном Положении определяются основные
функции территориальных управлений госторгинспекции.
Министерство труда и социального
развития РФ также создает свои территориальные
органы, например, Департамент федеральной
государственной службы занятости населения.
14 августа 1998 г. этим министерством было
утверждено соответствующее Положение
о Департаменте5, которое определяет основные
цели и задачи Департамента, направления
его деятельности, права, организацию
управления и ответственность. Департамент
федеральной государственной службы занятости
населения является территориальным органом
Министерства труда и социального развития
РФ по вопросам занятости населения, реорганизуется
и ликвидируется по его распоряжению,
согласованному с органами исполнительной
власти субъекта РФ. В структуру Департамента
на правах филиалов входят городские и
районные отделы занятости населения,
расположенные на территории субъекта
РФ. Совместно с органами исполнительной
власти субъекта РФ, органами местного
самоуправления (в пределах их компетенции)
этот Департамент осуществляет разработку
и обеспечивает реализацию государственной
политики занятости населения с учетом
экономических и социальных особенностей
субъекта РФ. Департамент возглавляет
руководитель, чье назначение на должность
и освобождение от должности производится
Министерством труда и социального развития
РФ по согласованию с администрацией субъекта
РФ и полномочным представителем Президента
РФ. Руководитель Департамента утверждает
положения о структурных подразделениях
Департамента, их структуру, штатную численность,
фонд оплаты труда, смету расходов и бюджет
в пределах утвержденного бюджета, общей
численности работников и сметы расходов
в целом по Департаменту. Федеральная
миграционная служба России 26 июня 1998
г. утвердила своим приказом № 61 Типовое
положение о территориальном органе Федеральной
миграционной службы России в субъекте
Российской Федерации6. Кроме указанных подразделений,
Министерство труда и социального развития
РФ создает в субъектах РФ и территориальные
органы по урегулированию коллективных
трудовых споров, по государственному
надзору и контролю за соблюдением законодательства
РФ о труде и охране труда (государственные
инспекции труда в субъектах РФ, межрегиональные
государственные инспекции труда)7.
Министерство РФ по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
создает на территории одного или нескольких
субъектов РФ свои территориальные управления.
Положение о территориальном управлении
Министерства Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства (МАП России) (утв.
приказом МАП России от 17 ноября 1999 г. №
441 (в ред. приказа МАП России от 1 декабря
2000 г. № 912)8 определяет основные задачи
и компетенцию территориального управления
МАП России, которое проводит государственную
политику в области предупреждения, ограничения
и пресечения монополистической деятельности,
недобросовестной конкуренции, развития
предпринимательства и конкуренции на
товарных рынках, на рынках финансовых
услуг, обеспечения контроля за соблюдением
законодательства о защите прав потребителей
и о рекламе, регулирования деятельности
субъектов естественных монополий в области
связи и на транспорте. Территориальные
управления МАП России имеют основные
задачи (например, предупреждение, ограничение
и пресечение монополистической деятельности
и недобросовестной конкуренции; обеспечение
взаимодействия территориальных управлений,
расположенных в соответствующем федеральном
округе, с полномочными представителями
Президента РФ в федеральном округе), функции
(например, согласование актов и решений
органов исполнительной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления
по вопросам создания, реорганизации и
ликвидации хозяйствующих субъектов;
обеспечение информационного взаимодействия
с территориальными управлениями МАП
России, действующими в соответствующем
федеральном округе, по вопросам выявления
актов и действий, соглашений и согласованных
действий органов исполнительной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления,
направленных на ограничение конкуренции
на товарных рынках и рынке финансовых
услуг, в области контроля экономической
концентрации на товарных и финансовом
рынках, а также по другим вопросам, находящимся
в компетенции антимонопольных органов),
права (например, давать территориальным
органам федеральных органов исполнительной
власти, органам исполнительной власти
субъектов РФ и органам местного самоуправления
обязательные для исполнения предписания,
в том числе об изменении или отмене принятых
ими актов, не соответствующих законодательству
РФ; в целях реализации возложенных функций
запрашивать у территориальных управлений
МАП России, действующих на территории
соответствующего федерального округа,
материалы и информацию об их деятельности;
в установленном порядке рассматривать
дела об административных правонарушениях,
налагать на коммерческие и некоммерческие
организации, их руководителей, граждан
(в том числе индивидуальных предпринимателей)
административные взыскания). Территориальное
управление возглавляет руководитель,
назначаемый на должность и освобождаемый
от должности Министром РФ по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
по согласованию с представителем Президента
РФ в федеральном округе.
Министерство внутренних дел
РФ создает в федеральных округах свои
окружные подразделения — комитеты федеральной
криминальной милиции МВД РФ по федеральным
округам, которые формируются, реорганизуются
и ликвидируются Министром внутренних
дел РФ, а также реализуют в пределах своей
компетенции функции МВД России в области
борьбы с организованной преступностью,
по координации и анализу деятельности
подразделений федеральной криминальной
милиции по борьбе с преступлениями в
сфере высоких технологий, оперативно-поисковых,
оперативно-технических мероприятий и
по обеспечению собственной безопасности9. Министерство юстиции Российской
Федерации создает в субъектах РФ территориальные
управления Министерства юстиции РФ, а
в федеральных округах - федеральные управления
Минюста России по округам (по согласованию
с полномочными представителями Президента
РФ в федеральных округах в последних
были назначены руководители федеральных
управлений Минюста России по федеральным
округам).
Федеральные органы исполнительной
власти как на уровне Федерации, так и
в субъектах РФ создают государственные
органы, осуществляющие контрольно-надзорные
функции. Например, Правительство РФ утвердило
своим постановлением от 28 января 2000 г.
№ 78 Положение о федеральной инспекции
труда, а приказом Министерства труда
и социального развития РФ от 29 февраля
2000 г. № 65 было утверждено Положение о
государственной инспекции труда в субъекте
Российской Федерации10. Федеральная инспекция труда
- это единая федеральная централизованная
система государственных органов, осуществляющих
государственный надзор и контроль за
соблюдением законодательства РФ о труде
и об охране труда всеми организациями
и физическими лицами, на которых это законодательство
распространяется. Эта инспекция создана
при Министерстве труда и социального
развития РФ. Руководители государственных
инспекций труда являются главными государственными
инспекторами труда по соответствующей
территории. Министерство труда и социального
развития РФ утверждает Положение о государственной
инспекции труда, которая имеет существенные
контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные
полномочия. Государственная инспекция
труда в субъекте РФ является территориальным
органом Министерства труда и социального
развития РФ по государственному надзору
и контролю за соблюдением законодательства
РФ о труде и охране труда.
В некоторых случаях создаются
органы и учреждения при федеральных органах
исполнительной власти. Например, приказом
Минсельхозпрода от 28 июля 1999 г. № 576 утверждено
Положение о Государственной семенной
инспекции Российской Федерации11. Эта инспекция создана при
Министерстве сельского хозяйства и продовольствия
РФ и является учреждением, осуществляющим
сортовой и семенной контроль посевов
и семян сельскохозяйственных растений.
Госсеминспекция России координирует
свою работу с территориальными органами
специально уполномоченного федерального
органа управления сельским хозяйством,
другими министерствами и ведомствами.
Иногда федеральные органы исполнительной
власти содержат в своей структуре специальные
государственные службы. Например, Министерство
здравоохранения РФ включает в свою структуру
государственную санитарно-эпидемиологическую
службу РФ, а в субъектах РФ создаются
центры государственного санитарно-эпидемиологического
надзора; аналогичные центры образуются
также в регионах на водном и воздушном
транспорте, которые непосредственно
подчиняются Министерству здравоохранения
РФ. Федеральные органы исполнительной
власти в некоторых случаях создают свои
управления (отделы) в других органах и
организациях.
В соответствии с п. 1 Положения
об управлениях (отделах) Федеральной
службы безопасности Российской Федерации
в Вооруженных Силах Российской Федерации,
других войсках, воинских формированиях
и органах (органах безопасности в войсках)12 (утв. Указом Президента РФ
от 7 февраля 2000 г. № 318) управления (отделы)
ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, других
войсках, воинских формированиях и органах
входят в единую централизованную систему
органов федеральной службы безопасности
и находятся в прямом подчинении ФСБ России.
1.2 Статус
территориальных органов федеральных
министерств и ведомств в конституциях
и уставах субъектов Федерации
Положения о федеральных министерствах
и ведомствах, как правило, содержат предписания,
закрепляющие правовое положение их органов
в субъектах Федерации. Однако статус
федеральных органов исполнительной власти
и их подразделений в субъектах Федерации
регулируется не только в подзаконных
актах, но и в положениях, утверждаемых,
в зависимости от подведомственности
соответствующего органа, указами Президента
или постановлениями Правительства. Функции
и полномочия федеральных органов иногда
закрепляются непосредственно в законах,
например, в законах, регламентирующих
деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового
регулирования таких законов значительно
шире, в них закрепляется статус сотрудников
органов и социально-правовые гарантии
их деятельности. Как правило, они регулируют
статус так называемых силовых министерств
и ведомств, т.е. федеральных органов исполнительной
власти, в систему которых входят подчиненные
им воинские формирования13.
Законы определяют правовое положение
всей системы соответствующих органов
- вышестоящего федерального министерства
или ведомства и подчиненных ему структур
в субъектах Федерации. В законах обычно
употребляются обобщающие понятия «органы
правительственной связи», «органы федеральной
службы безопасности», «органы внешней
разведки», не совпадающие с наименованиями
соответствующего федерального органа
- ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.
1.3 Правовое
регулирование деятельности территориальных
органов федеральных министерств
В 1994 - 1998 гг. все более возрастает значимость
правового регулирования деятельности
территориальных органов федеральных
министерств и ведомств в конституциях
и уставах субъектов Федерации. Отсутствие
необходимых законодательных актов приводит
к усилению нормотворческой деятельности
субъектов Федерации. Недостатки и проблемы
в правовой регламентации деятельности
территориальных органов в федеральном
законодательстве приводят к нежелательным
последствиям. Конституции и уставы большинства
из них в противоречие ч. 2 ст. 77 и ч. 1 ст.
78 Конституции рассматривают правовую
регламентацию деятельности территориальных
органов федеральной исполнительной власти
как свою исключительную прерогативу.