Способы разрешения юридических коллизий

Кроме того, в ходе анализа также выделяются и характеризуются и другие, наиболее распространенные в обществе юридические коллизии:

1. Коллизии между Конституцией  РФ, законами и иными правовыми  актами. В случае возникновения  коллизий спор разрешается в  пользу Конституции РФ. В ст. 15 Конституции РФ говорится, что  она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. В ч. 3 ст. 76 Конституции РФ установлено, что «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Конституция во всех государствах обладает в этом случае верховенством.

2. Коллизии между Конституцией  РФ, федеральным договором, а также  между договорами федерального  центра с отдельными территориями, равно как и расхождения между  договорами самих субъектов. Коллизия  здесь разрешается на основе  разд. 2, п. 1, ч. 4 Конституции РФ.

3. Коллизии между законами и  подзаконными актами. Разрешаются  в пользу законов, поскольку  они обладают верховенством и  высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 90, чч. 1 и 2 ст. 115, ч. 2 ст. 120 Конституции РФ. Суд, установив  при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа Конституции РФ, принимает решение в соответствии с Конституцией РФ.

4. Коллизии между общефедеральными  нормативными правовыми актами  и актами субъектов Федерации,  в том числе между конституциями. В случае возникновения коллизий приоритет здесь имеют общефедеральные акты. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В ст. 76 Конституции РФ также записано, что «законы и иные нормативные  акты субъектов Российской Федерации  не могут противоречить федеральным  законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5). «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации» (ч. 6).

5. Коллизии между национальным (внутригосударственным)  и международным правом. В случае  возникновения коллизий здесь имеют приоритет нормы международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Таковы  основные и наиболее общие виды коллизий в праве, которые возникают или  могут возникнуть на территории Российской Федерации. Однако это основные коллизии, но не все. Частных, текущих, отраслевых коллизий огромное количество, и они анализируются в рамках отраслей, институтов, норм.

Теория  государства и права выработала также значительное множество способов (приемов) устранения коллизий в праве. Наиболее распространенными из них признаны: толкование закона, иного нормативного правового акта, нормы; принятие нового правового акта; отмена старого акта; внесение изменений или уточнений в действующие акты; приостановление действия правового акта; судебное, административное или третейское разбирательство по коллизиям; обновление норм права; создание согласительных комиссий по коллизии; осуществление правосудия Конституционным судом по делу, спору; достижение договоренностей по спору; систематизация законодательства.

При этом, по нашему мнению, устранение «неблагоприятных»  юридических коллизий должно быть всецело  направленно на укрепление законности в обществе. А для этого должен быть разработан и действовать в  обществе достаточно эффективный механизм устранения «неблагоприятных» коллизий в праве, и прежде всего всевозможных споров (в том числе конфликтов).

Надо отметить, что в Российской Федерации с учетом проводимой правовой реформы создан и действует определенный механизм устранения юридических коллизий, а точнее, механизм разрешения публично-правовых споров.

Каждый публично-правовой спор в  этом случае рассматривается как  определенный этап в процессе развития юридической коллизии. Это – установленная законом процедура рассмотрения уполномоченными органами претензии субъектов права по поводу оспариваемых или нарушенных законных интересов, актов и действий публичного (общественного) характера.

Надо отметить, что опыт рассмотрения публично-правовых споров в Российской Федерации пока небольшой. Однако уже сегодня можно обобщить их по предмету. Это споры: о недействительности актов органов государства и местного самоуправления; о компетенции государственных органов и должностных лиц; по поводу защиты интересов государства; по поводу защиты реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме; в связи с нарушением прав граждан государственными органами; об ответственности сторон во внутрифедеральных отношениях; межгосударственные споры.

Одним из широко распространенных публичных  споров стало признание актов  органов государства и органов  местного самоуправления недействительными. Соответствующие процедуры применяются  в рамках разных видов судопроизводства.

Так, ст. 13 ГК РФ устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления и в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт могут быть признаны судом недействительными, если они не соответствуют закону или иным правовым актам и нарушают гражданские права и законные интересы граждан и юридических лиц. В рамках арбитражного судопроизводства допускается признание недействительными только ненормативных актов государственных и иных органов по тем же основаниям (п. 2 ст. 22 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). В рамках конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов, включая внутрифедеральные договоры.

Шагом вперед является положение ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации» о возможности  обжалования в суд актов Правительства  РФ. Пока оно мало применяется, но все же уже появились иски к Правительству РФ и Минфину России от муниципальных органов по поводу невыполнения их обязательств в части бюджетного обеспечения. Так, в ноябре 1998 г. городской суд г. Элисты обязал Минфин России произвести финансирование учреждений для выплаты зарплаты.

Или, например, в Ставрополе мэр  города подал в суд на начальника краевого управления внутренних дел  в связи с приказом об упразднении  городского управления внутренних дел  по причине неэффективности деятельности. В порядке досудебной подготовки определением райсуда действие приказа приостановлено.

Увеличивается объем дел по спорам о компетенции органов государства  и должностных лиц. Надо сказать, что споры такого рода возникают  довольно часто. Одна из причин – нечеткость определения задач, функций, полномочий и взаимоотношений государственных органов в законах о положениях. Другая причина связана с нарушениями компетенции одного органа со стороны других органов.

Появились процедуры рассмотрения таких споров. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» урегулировано право на обращение в Конституционный Суд РФ любого из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ. Установлены основания ходатайства органа (ст. 93), пределы проверки (ст. 94), варианты итоговых решений по делу (ст. 45).

Есть и примеры из практики. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.01.1992 № 1-П-У «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 19 декабря 1991 года № 289 “Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел”» признано, что данный указ не соответствует Конституции РФ с точки зрения принципа разделения властей и установленного разграничения компетенции между высшими государственными органами.

В сфере государственного управления применяются и другие средства публично-правовой защиты. Так, Правительство РФ разрешает  споры и устраняет разногласия  между федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. В случае противоречия актов последних Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод граждан Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов. Таков смысл ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Две процедуры вправе использовать Президент РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вышеназванным основаниям до решения вопроса судом и использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти (ст. 25 Конституции РФ).

При этом все более широкое распространение получает договорная форма регулирование внутрифедеральных отношений.

Публичный интерес подлежит защите в установленном порядке и  в тех случаях, когда он выражает в концентрированном виде подлежащие защите интересы отдельных граждан. Здесь происходит переход количества в качество, и масштабность и значительность проблемы придает ей общезначимый характер. Тем самым реализуется право граждан на коллективные обращения в государственные или иные органы. К таковым можно отнести процедуры рассмотрения коллективных трудовых споров. Их рассматривают примирительная комиссия, посредники и (или) трудовой арбитраж.

Так, Верховный Суд РФ рассмотрел в сентябре 1998 г. гражданское дело по заявлениям ряда профсоюзов и граждан  о признании недействительным пп. 6 и 7 Постановления Правительства РФ от 21.07.1998 № 800 «О мерах по обеспечению своевременной выплаты государственных пенсий» и признал недействительным с момента принятия как эти пункты, так и принятые во исполнение подзаконные акты.

Еще более ярко публичное значение таких споров выявляется в процессе обеспечения политических прав граждан. Конституционные права граждан на участие в управлении государственными делами, в местном самоуправлении, право избирать и быть избранными, участвовать в референдумах, занимать должности в государственных и муниципальных органах, вносить предложения и др. рассчитаны не только на развитие гражданской активности, но и на процесс формирования и деятельности государственных и общественных институтов.

Например, в Санкт-Петербурге гражданин А. обжаловал в городском суде городской закон о резервном фонде бюджета, поскольку тем самым ограничивались функции губернатора и право гражданина участвовать в управлении через него как выборного представителя. После долгих разбирательств Президиум Верховного Суда РФ оставил без изменения решение городского суда о признании недействительными ряда статей названного закона.

Надо отметить, что современное  российское законодательство включает механизмы рассмотрения коллизий (споров) при проведении выборов и, соответственно, устранения разных коллизий в этой сфере. В федеральных законах об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме, о выборах депутатов Государственной Думы РФ есть соответствующие статьи. Так, в Избирательном кодексе Воронежской области имеется специальная гл. 16, в которой урегулирован порядок работы судов и органов прокуратуры во время проведения голосования, оспаривания списков избирателей, отказа в регистрации кандидата, рассмотрения случаев фальсификации протоколов, нарушений порядка финансирования. Решения об аннулировании соответствующих решений избирательной комиссии в первых двух случаях принимает суд (ст.ст. 65–70).

Исков в судах о нарушениях избирательных  прав граждан и норм избирательного законодательства становится все больше.

В современных условиях считается  также важным критерием законности правовых актов их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, ратифицированным международным  договором.

Таковы критерии, которые позволяют анализировать и оценивать законность правовых актов. Далее наступает следующий этап, когда необходимы меры реагирования на спорные или незаконные правовые акты. Они установлены в конституциях, законах и иных актах и являются вполне легитимными и подлежащими неуклонному применению. К ним относятся: приостановление действия актов, например, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Президентом РФ до решения суда; вето на закон, отклонение закона (предусмотрено ст. 107 Конституции РФ); отмена актов в иерархическом порядке (Правительством РФ – актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, президентами субъектов Российской Федерации – актов правительств, губернаторами – актов своих правительств и иных органов, министром – в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем – в пределах организации); аннулирование правоустанавливающих документов (действия лицензии, разрешения и т.п.); представление прокурора об устранении нарушения закона (ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»); протест прокурора на любой акт (ст. 23 указанного закона); обжалование актов органов власти, должностных лиц, актов референдума и др. в суд общей юрисдикции (таковы ст.ст. 46, 52 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы законов о выборах, по поводу нарушений избирательных прав граждан); признание недействительными нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 Федерального конституционного суда «Об арбитражных судах в Российской Федерации»); разрешение дел о соответствии Конституции РФ актов и договоров (п. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст.ст. 84–87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»); разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125 Конституции РФ, ст.ст. 92, 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») – «подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия», «отрицание полномочий»; отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в Минюсте России, при регистрации юридических лиц (Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и др.), при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера; изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его.