Способы принятия и изменения конституций

Иногда  парламент принимает специальный  закон о порядке подготовки проекта. Так было во Франции, Польше. Нередко  процесс подготовки проекта длится долго: в Польше он занял семь лет.

В некоторых  странах конституционные комиссии для разработки проекта основного  закона создавались не представительными  органами, а президентами или правительствами. При предоставлении независимости  колониям проекты конституций новых  государств разрабатывались министерствами колоний (Великобританией для Нигерии  в 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круглых столов», в которых участвовали  представители колониальной державы  и деятели национально-освободительного движения (Зимбабве 1979 г.).

Иногда  наряду с официальными правительственными проектами те или иные партии, группы политических деятелей, ученых разрабатывали  и представляли свои альтернативные проекты конституции. В редких случаях  они выносились на референдум наряду с официальными.

Одним из наиболее демократичных способов принятия конституции считается принятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный, и после принятия конституции он нередко распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции, но иногда продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента. Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов.

Некоторые конституции приняты парламентами, провозгласившими себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа—Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983г., Бразилии 1988г., в Замбии 1992г.). Парламентами без переименования их в учредительные собрания приняты конституции (Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г.). В отдельных странах конституции приняты над парламентскими органами. Например: Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982г., оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных, поскольку их результаты утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учредительное собрание приняло конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем.

Конституции нередко принимаются путем референдума  – общегосударственного голосования  избирателей (Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г.).

В ряде случаев  путем референдума принимались  реакционные конституции (Греция). Иногда на референдум выносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, уже принятые парламентами или учредительными собраниями (Испания 1978 г., Польша 1997 г.). А иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституций парламентами (Эфиопия в 1987 г.).

Комбинированный способ получает все более широкое  распространение.

В некоторых  странах конституции, особенно временные, были приняты фактически военными властями, провозгласившими переход таким  путем к гражданскому правлению. Военные советы в качестве последней  инстанции утвердили принятые консультативными учредительными собраниями конституции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г.).

При переходе от тоталитарного к либеральному, полудемократическому, демократическому режимам конституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию) разрабатывались на общенациональных конференциях представителей различных партий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, «круглых столов» и т.д. В них участвовали и представители партий (коммунистических, революционно-демократических, буржуазно-авторитарных), утрачивающих господствующую роль, лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир.).

В странах  тоталитарного социализма и государствах социалистической ориентации, а иногда и в других государствах подготовка проекта имеет свои особенности. Во-первых, она начинается по инициативе центрального органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципы будущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представлении парламенту или на референдум. Так разрабатывались практически конституции всех стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г. Китая 1982 г. Вьетнама 1992 г.), государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г.).

Во-вторых, проект, подготовленный комиссией и одобренный высшим партийным органом, выносится на общегосударственное обсуждение с активным участием в нем массовых организаций. Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок и дополнений. Правотворческие результаты такого обсуждения, как правило, бывают не очень значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г. Вьетнама 1980 г. Эфиопии 1987 г. и других стран вносились существенные поправки), а само обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта. Тем не менее, эта стадия конституционного правотворчества имеет важное значение для политической активизации населения.

В некоторых государствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того, чтобы ознакомить население с проектами конституций и учесть его мнение (Папуа—Новая Гвинея 1975 г., Либерия 1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавших участие в обсуждении, как правило, ограничивался элитой общества. Иногда для обсуждения проекта или его основных положений созывались массовые собрания представителей различных слоев населения, заключались пакты и соглашения между различными политическими силами по поводу основных положений проекта (Ливан, Испания).

В ряде монархических  государств происходило октроирование  конституций: они даровались «хорошим»  монархом своему «верному народу» (Непал в 1962 г.). В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия даровала конституцию своим прежним колониям, объявляя их независимыми государствами. Октроирование почти всегда было вынужденным актом. Своеобразным способом принятия новой конституции является принятие основного закона в новой редакции (Нидерланды 1815 г. – в 1983 г., Аргентины 1853 г. – в 1994 г.).

Принятая  конституция в отличие от других законов не подлежит обязательной подписи  главы государства, и он не может  в данном случае использовать право  вето.

Глава 7. Гибкие и жесткие конституции.

Изменение гибких конституций достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Принятие последующего закона производится в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются неписанные конституции, либо определенные части писаных.

Процедура окончательного оформления поправки после  принятия ее парламентом, как правило, не отличается от оформления обычного закона, т.к. эта поправка представляется в виде закона, который должен быть подписан главой государства. В некоторых странах глава государства имеет право вето, т.е. может не подписать поправку. Так, в Бельгии, Дании и Голландии, если правительство не согласно с поправкой, монарх имеет право отказать в подписи, хотя фактически это будет отказ правительства в санкционировании поправки.

Однако  есть и писаные, кодифицированные конституции, которые не предусматривают особого  порядка своего изменения. В качестве примеров можно упомянуть Статут королевства 1848 года короля Карла Альберта (Италия), Конституцию Монако 1911 года, Конституцию Ганы 1960 года.

Писаная конституция как единый акт должна обладать определенной, и немалой, стабильностью, что способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя.

В целом  ряде государств внесение изменений  и дополнений в конституцию осуществляется по тем же процедурным правилам, что и принятие новой конституции. Тем не менее, даже в этих странах имеются определенные особенности в принятии конституционных поправок. Предусмотрены специальные процедуры, затрудняющие возможность ее изменения. Есть несколько вариантов жесткости, которые применяются в разных странах.

Глава 8. Внесение поправок и способы изменения конституций в различных странах мира.

При изменении  конституции различаются: общий  пересмотр; внесение поправок и дополнений в конституцию. Для принятия конституции  в новой редакции и внесения поправок созыва учредительного собрания не требуется, но в некоторых странах для  изменения «укрепленных» статей конституции это необходимо. Поправки вносятся по решению парламента или  на основании итогов референдума. Само предложение о внесении поправок требует соблюдения определенных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении конституции  вносится только главой государства, правительством, определенной группой депутатов, субъектами Федерации.

Поправка  должна быть принята не простым, а  квалифицированным большинством в  каждой палате парламента (2/3 общего числа  голосов в Австрии, Нидерландах, 3/5 – в Греции, Испании) или на совместном заседании палат (4/5 –  в Казахстане).

После того как парламент принял поправку к  конституции, в некоторых федерациях его решение должно быть утверждено определенным большинством субъектов  федерации.

В унитарных  Дании, Египте, в федеративной Швейцарии, некоторых других странах оно  утверждается референдумом.

Менее известно правило двойного вотума. Двойной  вотум (в переводе - двойное голосование) означает, что поправка к конституции  может быть принята только после  двух голосований. Двойной вотум  имеет две разновидности: простой и усложненный⁵.

Простой двойной вотум - требование того, чтобы  поправка голосовалась дважды с определенным промежутком времени. Такой вотум, в частности, закреплен в ст. 138 Конституции Италии, которая требует, чтобы между двумя голосованиями прошло не менее трех месяцев. Этот промежуток времени дается, видимо, для того, чтобы депутаты еще раз взвесили, нужны ли данные изменения и поправки.

Усложненный двойной вотум – более сложная  процедура. Первый раз поправка голосуется и должна быть принята квалифицированным  большинством, а второй раз она ставится на голосование уже в ином составе парламента - после новых выборов. Эта модель применяется в Швеции и в близлежащих странах: Норвегии, Голландии, Финляндии.

Это дает дополнительную гарантию того, что  если избранные в одной политической ситуации депутаты представляют собой  временно заблуждающееся большинство, то они не смогут резко изменить устои общества: после новых выборов взгляды граждан и, естественно, депутатов изменятся, и они не проголосуют повторно за поправки⁶. С одной стороны, может показаться, что такая процедура требует слишком много времени. С другой стороны, конституция - настолько важный судьбоносный для страны документ, что фактор времени не должен играть решающего значения. К тому же депутаты, например, шведского парламента избираются на три года, и, пока та или иная поправка обсуждается, дебатируется, голосуется, приходит время избирать новый состав парламента. Поэтому шведы относятся к этому весьма положительно.

Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения. В некоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделы конституции. Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайного положения, иногда – в течение определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции – пять лет). В иных странах в конституциях, согласно установленным ими правилам, некоторые положения могут изменяться упрощенным образом (Индия).

В большинстве  случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства  и должны быть опубликованы, но в  некоторых странах вето главы  государства распространяется и  на законы о поправках (Индия, Нидерланды, Пакистан). При военных переворотах нередко используется чрезвычайный порядок изменения и отмены конституции: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст. Впоследствии приостановленная конституция не возобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатывают новый основной закон.

На порядок  изменения Конституции обычно влияет форма политико-территориального устройства государства. В федеративных государствах этот порядок, по общему правилу, более  сложен, поскольку в нем в той  или иной степени участвуют субъекты федерации или органы, выражающие интересы этих субъектов. Для изменения «жестких» конституций предусмотрено правило, что, помимо федерального парламента, поправки в конституцию должны быть приняты квалифицированным большинством субъектов федерации, а иногда и всеми субъектами. Примером могут служить Правила, установленные американским законодательством. Это иногда наблюдается и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются широкие права.

В Германии для изменения Основного закона необходимо большинство голосов в Бундестаге и Бундесрате.