Развитие российского федерализма: история и проблемы формирования

Конституция определила основы российского федерализма. Так, согласно ст.1, п.1, Российская Федерация  — это федеративное государство. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст. 4), федеральная  Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны.⁹ Конституция страны не предусматривает права сецессии — выхода субъектов из состава федерации. Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).

Интересы  регионов в федеральном центре представлены в верхней палате российского  парламента, Федерального собрания, —  Совете Федерации, который на переходный период (с 1993-го по 1995 год) избирался  по региональным округам посредством  прямых выборов.

Конституция РФ в ст. 102 определила следующие  предметы ведения Совета Федерации:

• утверждение  изменений границ между субъектами РФ;

• утверждение  указов Президента РФ о введении чрезвычайного  либо военного положения;

• решение  вопроса о возможности использования  Вооруженных сил за пределами  территории РФ;

• назначение выборов Президента РФ;

• отрешение  Президента РФ от должности по представлению  Государственной думы;

• назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и состава ее аудиторов;

• назначение судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ

Новая Конституция  заложила основы федеративного порядка  в стране, однако оставила некоторые  важные проблемы неразрешенными. Наиболее существенная из них касается вопроса  о равенстве субъектов федерации. Так, ст.5, ч.1 Конституции провозглашает  принцип равенства субъектов  федерации. В то же время ряд других статей Основного закона фиксирует  их неравенство. Подобная казуистика провоцировала  лишь дополнительные сложности как  в отношениях регионов с федеральным  центром, так и в их отношениях между собой. Новая Конституция  еще раз подтвердила уже сложившуюся  практику российских федеративных отношений  — предоставлять республикам существенные привилегии, основанные на «священных» правах титульных наций в регионах компактного проживания того или иного титульного этноса.

Еще одной  существенной проблемой, не нашедшей разрешения в Конституции, является так называемый парадокс матрешки, который состоит  в том, что девять субъектов федерации (автономных округов) входят в состав семи других субъектов (краев и областей). Конституция РФ обходит эту проблему с помощью ст. 66, ч. 4, оставляя разрешение проблемы за самими ее участниками. Конституционный  суд также оказался бессилен в  разрешении проблемы.¹⁰

Следующим этапом развития федеративных отношений стали  двусторонние договоры о разграничении  предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между  органами государственной власти РФ и субъекта федерации. Изначально заключение подобных договоров было задумано в  качестве вынужденной меры, исключения из общего правила.

В целом за период с 1994-го по 1999 год было заключено 50 двусторонних договоров. Особо резкую критику в Москве вызывал договор  с Татарстаном, в котором отсутствовали  положение о том, что Татарстан  является республикой в составе  Российской Федерации, а также положение  о верховенстве федеральных законов. Этот документ закладывал не федеративный, но конфедеративный тип отношений  региона с центром.¹¹

Среди политиков  и экспертов отношение к договорной практике было полярным. Суммируем  аргументы «за» и «против» этого  процесса.

Договоры между центром и  регионами в российских условиях полезны, поскольку:

• обеспечивают единство страны в условиях правового  вакуума и базируются на Федеративном договоре 1992 года;

• отражают специфику российской территориальной  структуры — крайне существенные различия и диспропорции между регионами, в этих условиях федеральный центр  должен устанавливать отношения  с регионами не единообразно, но исходя из их специфики.

Договоры между центром и  регионами есть вредная практика, поскольку:

• они изменяют природу российской федерации, превращая  ее из конституционной в договорную, а в конечном счете ведут к конфедерализации страны;

• эти документы  не имеют серьезной проработанной  основы, но являются результатом политического  торга между центром и регионами.

Все эти аргументы  выглядят обоснованными, однако в целом  значение договоров не следует преувеличивать. Эти документы не ратифицировались ни российским парламентом, ни законодательными собраниями регионов, так что значение их оставалось ограниченным. Договорная практика отразила политическую и экономическую  слабость федерального центра.

Характеристики  федерализма 90-х годов определялись сочетанием исторических влияний и  политических обстоятельств переходного  периода. В качестве основных можно выделить следующие.

Первая. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментов: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов; слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства — это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам.

Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.

 

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и по инициативе Президента В. В. Путина, многосоставная и включает несколько  измерений.¹² Ее основными элементами являются:

— введение поста полномочного представителя  Президента в семи созданных, согласно Указу Президента, федеральных округах;

— введение института федерального вмешательства  в регионах;

— реформа  Совета Федерации;

— наконец, гармонизация законодательства в смысле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Федеральные округа.

Указ Президента от 13 мая 2000 года о создании федеральных  округов был первым шагом реформирования федеративных отношений в России. Появление подобного документа  было вполне закономерным, поскольку  идея федеральных округов оформилась в Администрации Президента еще  в 1994 году. Фигура представителя Президента в регионах изначально задумывалась как практически равная губернатору  по политическому статусу, между  тем уже к 1995 году стало ясно, что  в большинстве регионов представитель  оказался полностью подавлен последним. Крупной проблемой стало и  то, что федеральные службы в регионах были слабо координированы между  собой и находились под влиянием региональной исполнительной власти, были фактически «приватизированы»  ею. Таким образом, указ стал попыткой оторвать местные федеральные ведомства  от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента в регионах.

Институт  федерального вмешательства в регионах.

Оформление  этого института было проведено  Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон “Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации”, принятым Государственной думой 19 июля 2000 года.

Закон предусматривает:

— ответственность  органов государственной власти субъектов федерации за нарушение  Конституции РФ и федерального законодательства;

— возможность  роспуска регионального законодательного органа Президентом РФ (при условии  одобрения со стороны Государственной  думы);

— отрешение  от должности главы исполнительной власти субъекта РФ указом Президента в случае издания главой исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству;

— временное  устранение Президентом РФ главы  региональной исполнительной власти от должности в случае мотивированного  представления Генерального прокурора 

Реформа Совета Федерации.

Принимается федеральный закон, согласно которому в Совет Федерации входят по два  представителя от каждого субъекта федерации — по одному от законодательного и исполнительного органов государственной  власти субъектов РФ.

Гармонизация  законодательства.

Проблема  противоречий в законодательстве разных уровней не нова, она активно обсуждается  уже ряд лет. Подобные противоречия стали считать одной из характеристик  российского федерализма. Масштаб  противоречий действительно чрезвычайно  велик, так что проявление политической воли Президента на этом направлении  выглядело вполне оправданным.

Второй срок президентства В. В. Путина ознаменовался  дальнейшей централизацией и расширением  мер федерального вмешательства. 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства в качестве мер по борьбе с терроризмом он обозначил новые подходы к государственному управлению. Была провозглашена необходимость перехода к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению Президента РФ. Речь идет фактически о мягком варианте назначения губернаторов.

У Российской Федерации нет аналогов в мире по числу регионов — субъектов  федерации. Административно-территориальное  деление (АТД) России не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. Мировой опыт свидетельствует о  том, трансформации системы АТД  в федерациях, т. е. увеличение и уменьшение числа субъектов, представляет собой  весьма редкий случай для стабильно  функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что с большой долей  вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут  избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это  объясняется либо особыми обстоятельствами, либо незрелостью федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась. ¹³

Начало процессов  объединения относится к концу 2003 года. С тех пор объединительные  референдумы прошли целом ряде субъектов РФ. 7 декабря 2003 года за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Вслед за Прикамьем процесс объединения российских регионов получил развитие в Сибири и на Дальнем Востоке. 17 апреля 2005 года состоялся референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов. 23 октября 2005 года — Камчатской области и Корякского округа, 16 апреля 2006 года — Иркутской области и Усть-Ордынского округа. В марте 2007 года состоялся референдум об объединении Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области. В декабре 2007 года одновременно с думскими выборами прошел референдум в Республике Алтай и Алтайском крае, в марте 2008 года одновременно с выборами Президента — Ненецкого округа с Архангельской областью.

В Послании Президента 2008 года содержалось красноречивое  признание сложности создавшейся  в России ситуации: «государственная политика во многих вопросах осуществлялась путем «проб и ошибок» - с учётом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации как Россия - в мире больше не существует». Отмена губернаторских выборов в соответствии с законодательством, принятым в 2004 г. и начавшим использоваться в 2005 г., была наиболее сильным ударом по российскому федерализму. Такой базовый принцип федерализма, как развитое и полноценное региональное самоуправление, был очевидным образом нарушен, когда высшее должностное лицо субъекта федерации, безусловно, ключевой и доминирующий центр власти, перестало избираться гражданами.

В настоящее  время отмечается новый тренд, связанный  с определенной «либерализацией» процедуры  назначения губернаторов в сравнении  с предыдущим периодом 2005-09 г, а возможно и возвращением их выборности.  Этот тренд обозначает движение в сторону большей публичности и демократизации процесса губернаторских назначений. «Прозрачность» процедуры выросла за счет публичного выдвижения альтернативных списков кандидатов в губернаторы, предоставляемых президенту, в состав которых входит не менее трех человек.

Анализ практики назначения губернаторов показывает, что она не решила множество задач, хотя, несомненно, способствовала росту  политической зависимости губернаторского  корпуса от центра в целом и  от президента в частности, формированию отношений подчеркнутой политической лояльности со стороны губернаторов. В то же время эффективность региональной власти осталась достаточно низкой. Была утрачена обратная связь губернаторов с обществом, которая так или иначе развивалась в период их выборности.

Опыт других государств свидетельствует о том, что демократическая политическая система в большой и многонациональной стране возможна только на основе федеративного государственного устройства. Действительно, все большие многонациональные демократические государства являются федеративными. И напротив, ни одно из современных многонациональных государств, отказавшихся от практики федерализма, пока еще не преуспело в демократическом развитии.¹⁴ Однако федерализм — сложная и «капризная» конституционная форма государства, для которой требуется как минимум хорошо функционирующая демократическая политическая система. Без полноценной демократии, в особенности на региональном уровне, невозможно обеспечить стабильность, а значит и эффективность федерации. Более того, в отсутствие развитого демократического процесса и партийной системы, федерализм как конституционная форма приводит к росту анархии, которая либо заканчивается распадом федерации, либо провоцирует возвращение к централизации. Такой теоретический вывод подтверждается как опытом последних лет Советского Союза, так и политической динамикой России. А значит, по всей видимости, Россия не может позволить себе «роскошь» федерализма, поскольку не является полноценной демократией ни на центральном уровне, ни тем более на уровне регионов. Таким образом, возможности для развития федерализма неразрывно связаны с развитием и усилением роли представительных органов власти, с преодолением перекосов в пользу исполнительных ветвей власти, сложившихся после 1993 года, наконец, с функционированием многопартийной системы, имеющей децентрализованный характер.