Проблемы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

  Кроме того, различное понимание на практике вызывает и содержание подп. 4 п. 1 ст. 4 названного Закона. Согласно положению  данного подпункта лицо, заявляющее о своем желании быть признанным беженцем, должно на «законном основании  находиться на территории Российской Федерации». Вместе с тем понятие  «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин» определяется в настоящее время  только в Законе о правовом положении  иностранных граждан в РФ как  «лицо, имеющее действительные вид  на жительство, либо разрешение на временное  проживание, либо визу, либо иные предусмотренные  федеральным законом или международным  договором Российской Федерации  документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст. 2). Применяя данное определение к беженцам, должностные  лица миграционных служб нередко  связывают принятие ходатайства  о предоставлении статуса беженца  лица, заявившего ходатайство, с законным нахождением лица на территории РФ и в случае отсутствия соответствующей  регистрации требуют депортации лица из страны. Последнее противоречит принципам, заложенным в Конвенции  ООН 1951 г. «О статусе беженцев», прежде всего принципу невысылки беженцев.⁵

  Кроме того, возникает вопрос и о целесообразности выделения двух стадий рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса  беженца (предварительное рассмотрение ходатайства и рассмотрение ходатайства  по существу). Следует учесть, что  большинство законодательных актов  зарубежных стран предусматривают  лишь одну стадию. В дальнейшем, возможно, разумнее поступить так же.

  Многочисленные  отмены соответствующих решений  миграционных служб, особенно в г. Москве, свидетельствуют о нарушениях прав человека, необходимости конкретизации  данной процедуры на законодательном  уровне, в том числе с установлением  ответственности государственных  служащих за необоснованный отказ в  принятии ходатайств о признании  лица беженцем.

  Или, например, в п. 7 ст. 7 Закона о беженцах указывается, что лицу, признанному  беженцем и достигшему возраста восемнадцати лет, федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его  территориальным органом выдается удостоверение установленной формы, которое является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем. Далее в этой же статье указывается, что «...сведения о членах семьи  лица, признанного беженцем, не достигших  возраста восемнадцати лет, заносятся  в удостоверение одного из родителей, а при отсутствии родителей - в  удостоверение опекуна либо в  удостоверение одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет  и добровольно взявшего на себя ответственность  за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет».

  Если  термины «родители» и «опекуны»  в российском законодательстве достаточно четко определены, то этого никак  нельзя сказать о понятии «члены семьи» и тем более о правовом статусе данного лица, «добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет».

  В российском законодательстве понятие  «член семьи» не имеет унифицированного значения. Это вынуждает органы государственной  власти дополнительно определять его  содержание для каждого конкретного  случая. Если обратиться к Семейному  кодексу, который в силу своего статуса  может претендовать на акт, способный  дать общее понятие данного термина, то вопрос может быть запутан еще  больше с учетом того, что СК РФ допускает  для регулирования ряда семейных отношений использование законодательства той страны, гражданами которой являются члены семьи.

  Принимая  во внимание, что определение круга  «членов семьи» имеет важное правовое и экономическое значение, так  как связано с материальными  затратами федерального бюджета, законодателю при реализации закона о беженцах необходимо определить круг лиц, относящихся  к членам семьи.⁶

  Как уже было отмечено, статус лица (члена  семьи), «добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших  возраста восемнадцати лет», также  не определен и в силу оригинальности формулировки не понятен. Можно предположить, что это лицо, заменяющее родителей. Но более детальный анализ свидетельствует  о том, что эти понятия не идентичны. Словосочетание «родители или лица, их заменяющие» достаточно часто  используется в законодательстве России. Обычно к этой категории относят  усыновителей, опекунов и попечителей. При этом отношения лиц, заменяющих родителей и детей, возникают  в силу юридического оформления материальных отношений и не могут вытекать из процессуальных. Однако Закон РФ «О беженцах» в данной части регламентирует не материальные, а процедурные вопросы (куда и кому сделать запись) и  не только не определяет, но даже не констатирует правовое положение лица, добровольно  взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет.

  Аналогичная проблема может возникнуть и по уголовным  делам при совершении преступлений, предусмотренных статьями 150, 151 и 156 УК РФ. В частности, статьями 150 и 151 в  качестве квалифицирующего признака указан признак субъекта - «лицо, на которое  законом возложены обязанности  по воспитанию несовершеннолетнего».⁷ В нашем же случае лицо добровольно изъявляет желание, а закон на него обязанностей не возлагает.⁸

  Конечно же, поставленные вопросы - это издержки юридической техники, и их необходимо исправить. Достаточно указать, что  после внесения соответствующей  записи, на лицо, «добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет», возлагаются обязанности опекуна.

  Также на практике существуют расхождения  в понимании положений подп. 5 п. 1 ст. 5 Закона о беженцах, устанавливающего, что, если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело  возможность быть признанным беженцем, это является основанием для отказа лицу в рассмотрении его ходатайства  о предоставлении статуса беженца  по существу. Миграционные службы при  применении данного положения не принимают во внимание реальную ситуацию в отношении защиты лица, ищущего  убежище, в третьей стране. Отсутствие положений о возможности такой  ситуации (наличие реальной опасности  для лица в третьей стране) в  действующем законодательстве приводит к частым отказам в предоставлении статуса беженца при применении данной нормы и, соответственно, к  большому количеству обжалований этих отказов в суд.

  Серьезные нарекания вызывает отсутствие конкретного  механизма распределения прибывающих  беженцев по субъектам РФ. Закон  о беженцах устанавливает, что распределение  лиц (за исключением случая экстренного  массового прибытия на территорию РФ), признанных беженцами либо получивших временное убежище, осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой  Правительством РФ квотой распределения  данных лиц для каждого субъекта РФ (ст. 14). На практике, однако, отмечено, что наибольшее количество беженцев состоит на учете только в отдельных  субъектах Федерации, что создает неодинаковую нагрузку на субъекты.⁹ В этой связи необходимо разработать на федеральном уровне детальный механизм распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. Введение подобного механизма будет способствовать, в том числе, и более равномерному распределению бремени расходов субъектов Федерации и муниципальных образований на их участие в финансировании пребывания беженцев на их территории.

  В Законе о беженцах в весьма общей  форме говорится об ответственности  должностных лиц за нарушение  данного закона. Согласно ст. 19 виновные в нарушении Закона должностные  лица органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций  независимо от форм собственности, а  также граждане РФ несут ответственность  в соответствии с законодательством  РФ. Вместе с тем законодательство не предусматривает специальную  ответственность должностных лиц  за нарушение Закона о беженцах. В частности, не предусматривается  административная либо уголовная ответственность  должностных лиц за такие нарушения  положений Закона, как умышленное виновное непредоставление лицу статуса  беженца, существенное нарушение сроков рассмотрения ходатайств лица о предоставлении статуса беженца и др. Это приводит к неоправданному затягиванию процедур рассмотрения ходатайств, частому обжалованию  действий должностных лиц миграционных служб в суд.

  Помимо  регулирования правового положения  беженцев, нуждается в дальнейшем развитии и регулирование правового  положения вынужденных переселенцев.

  В соответствии с федеральным законом  «О вынужденных переселенцах» статус вынужденных переселенцев могут получить иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и вынужденные сменить место жительства по указанным в законе обстоятельствам. Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства, несмотря на их постоянное проживание на территории РФ, могут в связи с указанными причинами подпадать и под действие Закона о беженцах. В законодательстве, однако, нет ответа на вопрос, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами миграционных служб или за самими иностранными гражданами или лицами без гражданства, подпадающими в данном случае под защиту российского законодательства, направленного прежде всего на защиту российских граждан. Следует, кроме всего прочего, учитывать, что социально-экономическая защита вынужденных переселенцев в Российской Федерации существенно сильнее, чем беженцев. Очевидно, что в целях обеспечения защиты указанных лиц, оказавшихся в вынужденной ситуации, необходимо, чтобы выбор соответствующего статуса оставался за данными лицами, что следует отразить в Законе о вынужденных переселенцах.

  Необходимо  отметить, что с прекращением с 1 января 2001 г. действия положения п. «г»  ст. 18 федерального закона РФ «О гражданстве  Российской Федерации»¹⁰ граждане бывшего СССР, не получившие российского гражданства и гражданства иностранного государства, на территории РФ стали рассматриваться как лица без гражданства. Соответственно, в случае прибытия их на территорию РФ после указанного срока, даже если при этом они и подпадали по иным основаниям под действие Закона о вынужденных переселенцах, данные лица перестали признаваться вынужденными переселенцами, поскольку не имели гражданства РФ. Это ставит указанных лиц в худшее положение по сравнению с иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории Российской Федерации, что нарушает принцип социальной справедливости.

  Более того, Закон о вынужденных переселенцах, принятый в 1993 г., уже после начала «чеченского кризиса» в нашей  стране, фактически не распространяется на тех граждан РФ, которые, будучи жителями Чеченской Республики, выехали  из нее в 1992 г. из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованию  по признакам национальной принадлежности, вероисповедания, языка. Проблема распространения  положений указанного закона на данную категорию лиц - одна из существенных проблем гуманитарного свойства в области совершенствования  законодательства РФ о статусе вынужденных  переселенцев, реализации установленных  гарантий защиты их социальных прав.

  Закон «О вынужденных переселенцах», как  и Закон «О беженцах», не содержит конкретных положений об ответственности  должностных лиц за нарушение  Закона. Отсылочная норма ст. 15, которая  гласит, что лица, виновные в нарушении  данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством  РФ, не подкреплена соответствующими нормами других федеральных законов.

  Также в Законе о вынужденных переселенцах не предусмотрены механизмы контроля деятельности должностных лиц органов  государственной власти по предоставлению соответствующего статуса и меры защиты, связанные с данным статусом прав лиц. Нет норм информирования лиц  об имеющихся у них правах, норм о публичной отчетности органов  и должностных лиц миграционных служб.

  Решение перечисленных проблем потребует  внесения существенных изменений в  действующее российское законодательство в области миграции. Вместе с тем  реализация указанных мер позволит создать действенный механизм защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев на территории РФ, существенно стабилизирует  миграционную ситуацию в стране.

  Заключение 

  Анализ  правового и фактического положения  беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации дает возможность  сделать следующие выводы.

  В настоящее время в России формируется  новая сфера правового регулирования - сфера миграционных отношений. Однако принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющуюся  структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям.

  Сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый  характер миграции, которая оказывает  негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в  отдельных ее регионах. Во многом такая  ситуация связана с тем, что имеющаяся  нормативная правовая база по степени  регулирования миграционных отношений  пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными  процессами.

  Кроме того, законодательная основа регулирования  миграционных отношений, в том числе  в отношении беженцев и вынужденных  переселенцев, не отвечает назревшим  потребностям правоприменительной  практики. Она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта  законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует  международным стандартам.