Природа государства

   Таблица 2.

Основные  функции государства

2. Развитие государственной власти в России и территориальные преобразования.

Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения).

В соответствии с принципом комплементарности, который предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении, мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления — государственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц административного деления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утвержденных стратегий.

До революции высшей единицей административного  деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе Петровских реформ. До проведения Петровских реформ Россия делилась на 166 уездов и волостей, существенно различавшихся по своим размерам. Губернии были образованы указом Петра I от 18 декабря 1708 г. Они сконцентрировались вокруг наиболее крупных в то время городских поселений с примыкающими к ним землями. В 1710-1713 гг. они были разделены на доли. Уже к 1714 г. на политической карте России фигурировали 9 губерний.

Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа: он определил 8 крупнейших городов и приписал к ним города, связанные с центром губернии дорогами в пределах определенного расстояния. Губернии были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. В соответствии с Указом Петра от 29 мая 1719 г. доли были упразднены, губернии разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. При этом провинции были представлены не везде: в Астраханской и Ревельской губерниях они отсутствовали. После смерти Петра I в 1727 г. дистрикты упраздняются, а губернии и провинции напрямую делятся на доли. В 1719 г. число губерний выросло до 11 как за счет расширения территории государства, так и за счет разукрупнения прежних губерний. К 1727 г. Россия уже была разделена на 14 губерний и 250 уездов.

Никаких представительных органов власти в этот период не существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями центра, сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и военную власть, а с другой — администраторами крупных территорий.

Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ Российской империи: к 1775 г. число губерний увеличивается до 23. В соответствии с «Учреждениями для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. средние размеры губерний сокращаются, в связи с чем увеличивается их общее количество и доходит до 40 губерний и 2 областей. Провинции ликвидируются, а в систему нарезки губерний и уездов включаются количественные параметры. Так, в каждой губернии (наместничестве) среднее число проживающих составляло 300-400 тыс. человек, а в уезде — 20-30 тыс. человек. К концу правления Екатерины II в России насчитывалось 50 наместничеств (губерний) и одна область. В Учреждении для управления губерний Всероссийской империи подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. К функциям, закрепленным за губерниями, были отнесены: функции управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории.

Царствование Павла I связано с тенденцией укрупнения административно-территориальных образований, вследствие чего число губерний сокращается до 42 единиц. Однако уже после смерти Павла прежняя административно-территориальная сеть была частично восстановлена.

В 1822 г. территория Сибири была разделена на два генерал-губернаторства: западно-сибирское и восточно-сибирское. А к 1825 г. в Российской империи было учреждено 49 губерний и 7 областей, к 1847 г. — 55 губерний и 3 области.

Губернии разделялись на уезды, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избираемым местным дворянским собранием. Как можно видеть, количество самих губерний после смерти Екатерины II до конца XIX в. менялось незначительно, несмотря на почти двукратное увеличение в них численности населения. В каждой губернии насчитывалось до 12-15 уездов. Однако увеличение числа губерний привело к тому, что их территория фактически совпала с введенными еще Петром I провинциями. В результате чего из триады губерния— провинция—уезд провинция выпадает, что стало одним из факторов увеличения численности губерний. Кроме того, в ходе екатерининских реформ около 200 крупных сел были преобразованы в города.

Вместе с тем  губернии объединялись в наместничества (по 23 губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту государственной власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II казалось невозможным предоставление права избрания губернатора непосредственно населением, что делало губернаторское представительство прямым продолжением государственной власти. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими, надзорными и административно-хозяйственными полномочиями.

Низовой единицей административно-территориального управления в дореволюционный период является волость. Существуя еще с XII в., в XVII в. она потеряет свое значение, обретя его вновь только к концу XVIII—XIX в., став, по положению реформы 1861 г., единицей сословного крестьянского управления. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в каждой губернии и уезде избиралось губернское (уездное) земское собрание, которое, в свою очередь, учреждало исполнительно-распорядительные органы — земские управы. По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессословные органы городского самоуправления, представляемые избираемыми городскими думами и управами, во главе с городским головой. Несмотря на это, самостоятельность волости была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников.

В результате проведения в 1890 г. реформы  в 34 губерниях устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие.

К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы.

К 1914 г. территория Российского государства (без Польши и Финляндии) делилась на 60 губерний и 27 областей. Большинство областей входило в состав 4 генерал-губернаторств, а 5 областей были наделены правами губерний.

Изменение административно-территориального деления России началось после Февральской  революции 1917 г. Число административно-территориальных единиц по инициативе местных властей стало увеличиваться. До середины 20-х гг. сохранялись их прежние наименования. Но были ликвидированы генерал-губернаторства, наместничества — появились области. В территориальном делении России происходят существенные изменения.

К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы. Хотя в Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается.

Крупная административно-территориальная  реформа начала проводиться во второй половине 20-х гг. на основе принципов экономического районирования по схеме область—округ—район. На территории РСФСР следовало создать 21 область, 140-150 округов и около 300 районов. Одновременно упразднялось 28 губерний, 701 уезд и свыше 12 тыс. волостей. В результате этого процесса происходит сокращение числа административных единиц, снижаются расходы на содержание административного аппарата. В 1929 г. начинается демонтаж органов власти на уровне округа с передачей их функций районным и сельским советам. Губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В этом же году начинается упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу — республику или округ.

Целью проведенной в период 1923-1929 гг. административной реформы было объединение небольших губерний в крупные области, сформированные в соответствии со сформулированными Госпланом принципами экономического районирования. Вместо уездов мелкими административно-территориальными единицами областей становятся округа, дифференцированные в свою очередь на районы, созданные на базе волостей. Вместо 166 уездов образуется 176 округов. Базовой административно-территориальной единицей в сельской местности, концентрирующей в своих руках первичные управленческие функции, становится сельсовет. Кроме того, в этот период происходит формирование и более крупных территориальных образований — краев (Сибирский, Дальневосточный).

Таким образом, в результате всех преобразований вместо 82 административно-территориальных единиц верхнего регистра остается 40: из них 6 — области, 7 — края, 17 национальных автономий, территориально входящих в состав краев и областей, и 10 — АССР.

Однако уже менее чем через 10 лет тенденция на укрупнение сменится на обратную. Уже со второй половины 30-х гг. некоторые края снова разукрупняются. Так, ряд территорий Сибирского и Дальневосточного краев преобразуются в ранг областей. А на период войны приходится роспуск ряда национальных автономий. Отдельные автономии получают статус территориальных образований (республик, областей). И только в конце 50-х гг. произойдет воссоздание национальных автономий.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 22 закрепляет административно-территориальное деление РСФСР, перечислив все края, области, автономные республики и автономные области. Конкретный перечень административно-территориальных единиц страны включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну — прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей — их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов.