Правотворчество

2. По юридической силе правотворчество делится:

• на законотворчество (правотворчество высших представительных органов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с установленной процедурой);
• разработку подзаконных нормативных правовых актов внешнего регулирования;
• разработку подзаконных нормативных правовых актов внутреннего регулирования.

3. По содержанию нормотворческой деятельности правотворчество делится:

• на подготовку, экспертизу и принятие нормативных правовых актов;
• изменение и дополнение нормативных правовых актов;
• отмену нормативных правовых актов [2, с. 10-15].

Подводя итог, следует  отметить, что формирование права как социально-юридическое понятие включает процесс возникновения, зарождения права и

процедуру правотворчества. Правотворчество, в свою очередь, составляют такие понятия, как процесс создания правовых норм компетентными органами и процесс от правотворческого замысла до введения в действия юридических норм [3,с. 50]

2. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ

В целях повышения  качества правотворчества  и соблюдения законности каждый субъект правотворческой деятельности обязан принимать (издавать) нормативные правовые акты только такого вида, на которые он уполномочен законодательством. Правотворческая компетенция каждого субъекта определяется правом, т. е. Конституцией, законами, декретами, указами и другими нормативными правовыми актами. Каждый правотворческий орган может принимать (издавать) правовые акты только в пределах своей компетенции. Выход за пределы собственной правотворческой компетенции не допускается.

Компетенция высших органов государственной власти Беларуси закреплена в Конституции Республики Беларусь. Компетенция Президента Республики Беларусь закреплена в основном в ст. 84 Конституции, Палаты представителей – в ст. 97, Совета Республики – в ст. 98, Правительства – в ст. 107, а также в некоторых других статьях Конституции Республики Беларусь.

Правотворческая компетенция этих и других субъектов  правотворчества может быть расширена  действующим законодательством. Так, например, Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года № 3602-XII «О Президенте Республики Беларусь» расширяет полномочия Президента [4], а Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 года № 154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» [5] предоставляет полномочия Президенту Республики Беларусь в области решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь. Ряд других законом также расширяет нормотворчество Президента Республики Беларусь.

Иногда субъекту правотворчества разрешается принимать  несколько видов нормативных правовых актов. Так, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь [6, ст. 85] Президент Республики Беларусь издаёт декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Однако в законодательстве точно не определено, в каких случаях Президент Республики Беларусь тот или иной вид правового акта [7, с. 34].

3. Стадии правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени, и поэтому он разбивается на последовательные действия, то есть проходит определённые стадии. Белорусские учёные А. Ф. Вишневский и В. Н. Дмитрук под стадией правотворческого процесса понимают «совокупность определенных, организационно обособленных, согласованных действий субъектов правотворческой деятельности, направленных на создание и приятие проекта нормативно-правового акта».

В юридической  литературе обычно выделяют четыре основные стадии правотворческого процесса:

1. Правовая инициатива. Управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определён в Конституции. В Республике Беларусь этим правом, например, обладают Президент, депутаты Палаты представителей Национального собрания, Совет Республики Национального собрания, Совет Министров, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
2. Обсуждение проекта. Осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативного правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения – это его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятие законов; помимо этого существует Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, где устанавливаются правила и режим работы белорусского Парламента. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов [14, с.25-26].

Проекты нормативных  правовых актов подлежат обязательной юридической экспертизе, которая является завершающим этапом стадии подготовки проекта нормативного правового акта.

Законом об актах  закреплены два вида обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов: юридическая и криминологическая. Субъектами проведения обязательной юридической экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта выступают:

• Уполномоченные структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь в отношении проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь;
• Национальный реестр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в отношении проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесённых в законопроект в Палате представителей;
• Министерство юстиции Республики Беларусь, уполномоченные структурные подразделения Аппарата Совета Министров Республики Беларусь в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь;
• Юридические службы министерств, иных республиканских органов государственного управления. Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов в отношении их проектов, юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов отношении проектов нормативных правовых актов Местных советов депутатов.

Обязательная юридическая экспертиза проекта проводится её субъектами на основании критериев оценки. К числу основных критериев относятся: соответствие Конституции Республики Беларусь, актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и актам большей юридической силы по отношению к проекту акта; соответствие международным договорам Республики Беларусь; соответствие требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации; совместимость с законодательством Республики Беларусь; соблюдение требований нормотворческой техники.

По результатам  обязательной юридической экспертизы проекта акта подготавливается заключение, в котором содержатся выводы на основании вышеперечисленных критериев. Кроме того, проект оценивается на предмет обоснованности выбора формы проекта акта, полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений.

В настоящее  время криминологическая экспертиза проводится только в отношении законопроектов. Республика Беларусь стала первым государством, законодательно закрепившим обязательность проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов [15, с. 56-57].

3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ

Правомочия  на издание нормативных правовых актов могут быть переданы одним правотворческим органом другому в порядке делегирования.

Делегирование подразумевает, что орган, которому передаются соответствующие правомочия на издание нормативных правовых актов, не имеет права на регулирование ряда общественных отношений. При делегировании Нижестоящий орган (орган, не имеющий определенных полномочий) наделяется дополнительными полномочиями, которые при этом сохраняются и у делегирующего органа [10, с.158].

Делегирование может иметь разные цели. Оно может быть использовано для принятия соответствующих актов, разъясняющих положение статуса, или для введения его в силу. В последнее время делегируются весьма широкие и неопределённые, по существу дискреционные полномочия. К примеру, министру делегируется право принимать акты, «если он сочтёт это целесообразным» [11, с. 40].

Мотивы передачи полномочий могут быть самыми разнообразными. Так, в условиях экономического кризиса 90-х гг. XX Законом Республики Беларусь от 27 июня 1991 г. № 936-XII «О предоставлении Совету Министров Республики Беларусь дополнительных полномочий» [12], было решено предоставить право Совету Министров «устанавливать имущественную ответственность предприятий, учреждениё и организаций, а также материальную ответственность их руководителей за необоснованный отказ или уклонения от заключения хозяйственных договоров на поставку продукции, товаров, производство работ в соответствии с государственным заказом для потребителей республики, обеспечиваемым централизованно распределяемыми материально-техническими ресурсами, а также за недопоставку (непоставку) продукции, товаров, недовыполнение (невыполнение) работ по договорам, основанном на государственном заказе, с зачислением суммы штрафа в доход республиканского бюджета» и принимать другие решения.

Необходимость в передаче таких полномочий не вызывает сомнений. Постоянно развивающиеся и быстро меняющиеся экономические, политические, социальные и другие отношения требуют их оперативного регулирования, вмешательства органов государственной власти, прежде всего исполнительной власти.

Такая практика передачи полномочий сохраняется и  в действующем законодательстве Республики Беларусь. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 101 Конституции Республики Беларусь «Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов» [6, ч. 1 ст. 101].

Другой пример. В соответствии со ст. 14 Закона Республики Беларусь от 7 июля 1998 г. № 178-З «О Совете Министров Республики Беларусь» [13] Совет Министров при необходимости передаёт решение отдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, за исключением вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции  Совета Министров Республики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, за исключением случаев,  когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь.

В соответствии с п. 2 ч. 6 ст. 14 Закона Республики Беларусь  от 20 февраля 1991 г. № 617-З «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь»  [14] местные Совета депутатов вправе «передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных статьёй 121 Конституции Республики Беларусь».

Порядок делегирования  полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта регулируется в общем  виде ст. 55 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 363-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [15]. Так, в нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган (должностное лицо) при принятии (издании) нормативного правового акта в порядке реализации делегированных полномочий обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия [7, с. 35-36].

Заключение

История государств, как в древности, так и новейшая, характеризуется различными правовыми  системами, спецификой их создания и  функционирования. Однако правотворчеству, как особой форме деятельности государства и общества, повсеместно придаётся первостепенное значение. Определение оптимальных моделей правового регулирования отношений и обеспечение их реализации в соответствии с предполагаемыми целями представляют собой чрезвычайно сложные задачи. Достаточным доказательством указанного является очевидный факт многочисленных нарушений правовых норм.  Тем не менее, стремление создать «идеальные» законы присуще каждому государству и обществу.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, - это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства. Логическим завершением правотворчества, которое позволяет создать стройную, работающую систему законодательства является систематизация нормативно-правовых актов.