Местное самоуправление в Российской Федерации и основные тенденции его развития: конституционные нормы и практика

        Правовая база местного самоуправления была существенно укреплении принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 22.06.98г.,№ 85-ФЗ(в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

1.2 Основные конституционные положения и практика местного самоуправления

        Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-033). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а, кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: - местное самоуправление в пределах своих полномочии самостоятельно; - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Конституция Российской Федерации, 2003 г:

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
• местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

        В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие суть, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.

        Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

1. право на судебную защиту;
2. право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
3. запрет на ограничение прав местного самоуправления.

        Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

        Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает Местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

2. Местное  самоуправление в контексте социально-экономических  и общественно-политических трендов

Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования  местного самоуправления невозможно рассматривать  в отрыве от проявляющихся сегодня  тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства. Следует отметить, что вектор проведенной муниципальной реформы в ряде случаев противоречил внешним для местного самоуправления общественным трендам. Анализируя возможности дальнейшего развития российской муниципальной системы, сегодня необходимо принять во внимание и учесть названные тенденции.

2.1. Тенденции  развития системы расселения  и  трансформация местного  самоуправления

        Фокус муниципальной реформы 2003-2008 гг. был сосредоточен преимущественно в административно-правовой сфере – приближение власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер. Именно поэтому реформа была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития, равно как и усиленной государственной поддержки отстающих территорий, в качестве   приоритетов проведенных образований не значились. Однако сегодня становится все более очевидным, что именно адекватность складывающейся системе расселения становится ключевым фактором эффективности местного самоуправления.

        Нынешний уровень урбанизации в России (доля городского населения в общем числе жителей страны) составляет 73,08%⁶, что значительно выше аналогичного показателя в странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем дохода⁷. Это позволяет говорить о преимущественно городском составе населения страны, а равно – и о преимущественно городском характере самоуправления, в котором вправе участвовать преобладающая часть граждан.

        Можно утверждать, что российские города в постсоветский период вступили в период второй классической стадии своего роста – субурбанизации. Сегодня рост численности населения пригородных территорий наблюдается почти повсеместно, пусть даже с проявлением специфически российских особенностей (например, фактический переезд горожан в загородные дома и дачные поселки часто сопровождается сохранением в собственности городских квартир)⁸. Активно формируются городские агломерации. За субурбанизацией, вероятно, последуют дезурбанизация и реурбанизация – очередные стадии расползания городов, выделяемые в современной урбанистике. Таким образом, города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на зону своего перспективного развития.  

        Наблюдающиеся в целом по стране процессы депопуляции имеют крайне неравномерный характер. Соотношение городского и сельского населения в период после 1989 г. стабилизировалось приблизительно на уровне 73:27. Однако, учитывая очевидную тенденцию к сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации, можно говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон. Причем дифференциацию по линии «центр - периферия» можно рассматривать:

• в общенациональном разрезе: население сосредотачивается в мегаполисах и вокруг них, а также освоенных регионах Центра России, в то время как Сибирь и Дальний Восток теряют население;
• в региональном разрезе: население малых городов в целом сокращается, чего нельзя сказать о большинстве центров субъектов Федерации вкупе с их пригородной зоной; 
• в локальном масштабе: в сельской местности сочетаются тенденции к обезлюживанию территории с ростом доли крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов, по результатам переписи 2002 г.).  В то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел.

        Как отмечают эксперты, «человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг»⁹.

        Подобное изменение системы расселения оказывает определяющее влияние на социально-экономическое развитие территорий и требует адекватного учета при реализации государственной региональной и муниципальной политики. Это сегодня четко понимается и федеральными органами власти.

         Как отмечается в итоговом документе круглого стола, проведенного 16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политике совместно с Минрегионом России, «рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами» является общемировой тенденцией. Поскольку ускоренный рост крупных стран догоняющего развития (в том числе и России) обеспечивается как раз ростом таких высококонкурентных регионов, «территориальные экономические диспропорции в России имеют долгосрочный характер». Ответом на данный вызов может быть только работа по стимулированию «постепенного расширения зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов» в сочетании с достаточно масштабной выравнивающей политикой, направленной на соблюдение социального стандарта жизни населения отстающих территорий¹⁰.

        Как представляется, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой (прежде всего городам¹¹) и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. При этом первые должны получить действенные стимулы для развития (в том числе – и для определенной территориальной экспансии, и для наращивания своей доходной базы). В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении  публичных услуг на должном уровне.

2.2. Местное  самоуправление в контексте централизации  и децентрализации

       Проблема повышения эффективности публичного управления решается в последние десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему  и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути. 

        Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.

         Однако конфликт двух трендов – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации. Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.

        Рассматривая тренд на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти:

• стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации;
• стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды.

        Первый из обозначенных трендов выдвигал на повестку дня вопросы распределения компетенций и публичной собственности, определения пределов действия государства как правительственного аппарата (и его отношений с институтами гражданского общества, экономическими субъектами и т.д.). Второй тренд требовал политических реформ с целью усиления влияния на региональный уровень власти.

        Первый тренд нес с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере он должен был восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по «местам» должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти.

        Однако второй тренд оказался пагубным для местного самоуправления. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.

        Причины такой позиции региональной власти представляются следующими.

        1. Политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.