Государственный долг

Во-вторых, правильная долговая политика может в значительной степени сократить потери от отсутствия доверия. При этом даже небольшие отклонения от оптимума могут приводить к существенным потерям благосостояния. Соответственно чем больше недоверие, тем выше цена ошибки и тем больший груз ответственности ложится на правительство при формировании текущей долговой политики.

В-третьих, в большинстве случаев политика управления долгами оказывается более гибкой по сравнению с выбором налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности – в отличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционных ориентиров пересмотр текущей долговой политики гораздо проще осуществить чисто технически. Воздействие структуры долга на процессы в реальном секторе значительно ограничено по сравнению с налоговыми условиями или инфляцией. Основной канал влияния – уровень доходности государственных бумаг как показатель безрисковой доходности – может определяться на многих долговых инструментах государства при этом собственно набор инструментов долговой политики может меняться достаточно существенно.

Оптимальная структура долга будет полностью определяться предположениями относительно характера неопределенности и степени доверия экономических агентов к политике властей. Так, в условиях полной определенности долговая политика будет полностью независима по отношению к функции социальных потерь. Иными словами, структура долга может быть абсолютно произвольной в рамках бюджетных ограничений, важен лишь общий объем долговых обязательств. Доверие оказывается столь важным элементом, что и в случае неопределенности в процентных ставках долговая политика не будет иметь четко выраженную структуру, в отличие от случая неопределенности относительно государственных расходов, когда доминировать должны номинальные длинные долги. С ростом недоверия к политике властей использование длинных номинальных инструментов сокращается, а на первый план выходят индексированные обязательства, позволяющие решать проблему недостатка доверия. Более того, при наличии даже небольшого номинального долга правительство будет вынуждено сокращать его объем даже ценой увеличения налогового бремени. Помимо этого, недостаток доверия ведет к тому, что правительство заметно ограничивается в возможности рефинансирования долга в будущем, поэтому долговая стратегия будет заключаться, с одной стороны, практически в полном отказе от использования номинальных инструментов, а с другой, в жестком следовании расписанию выпуска индексированных долгов в будущем. Цена ошибки в вопросе рефинансирования в случае неопределенности может оказаться исключительно высокой.

В-четвертых, оптимальная долговая политика с целевым значением долговой нагрузки на перспективу должна определяться таким образом, чтобы сначала попытаться профинансировать государственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая к налогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительно использовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов. Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства на ошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целей долговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем же причинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективность фискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки при сохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильного структурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется, ответственность) органа, отвечающего за установление терминального предела долговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуации возрастает.

В-пятых, в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступать практически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делает финансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источник неопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности в государственных расходах, изучение вопросов долгового управления именно в этом контексте представляет несомненный интерес [18,с.188-189].

Управление государственным долгом должно осуществляться на научной основе. Это означает, что органы власти на основе научных данных о глобальных и региональных закономерностях и тенденциях развития долговых отношений, учитывая национальные исторические особенности функционирования государственного долга, зная среднесрочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны, вырабатывают концепцию развития долговых отношений в целом, особенности использования отдельных долговых инструментов, механизм функционирования государственного долга, позволяющий максимально приблизиться к достижению поставленных целей. Это означает, что эффективное управление государственным долгом может быть реализовано только на основе адекватной соответствующему уровню развития страны долговой политики.

Долговая политика государства, следовательно, представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных долговых отношений и отдельных элементов государственного долга, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие общие задачи:

- удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

- минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение у государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

- поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

- достижение эффективного и целевого использования заимствованных государством средств и гарантированных им заимствований;

- диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий государственных органов и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Можно выделить следующие укрупненные этапы, на каждом из которых решаются специфические задачи управления государственным долгом.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, предельных объемов государственных внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления государственных гарантий, а также формируются программы государственных внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается тяжесть будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе управления государственным догом формируется программа эмиссии государственных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование оригинальным и привлекательным для инвесторов резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на втором этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным долговым обязательствам на вторичном рынке государственного долга. Воздействие на котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего долга).

Четвертый этап – антикризисное управление – связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, обилием которых отмечена новейшая история РБ в период после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами на предмет пересмотра графика платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении новации, секьюритизации и тому подобном.

Пятый этап – исполнение оригинальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних долгов.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка государственных заимствований, реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств [8,с.190].

4        ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА В РБ, СПОСОБЫ ЕГО СОКРАЩЕНИЯ

Изменения,  происходящие  в  структуре  государственного  долга,  подчеркивают  важность проблемы его управления. Его объем был относительно стабилен до 2007 г.

Темпы увеличения долга были  соизмеримы или  немного меньше  темпов роста ВВП, что приводило к постепенному снижению государственного долга, оцененного в % от ВВП. В 2006 г. суммарный  государственный  и  гарантированный  государством  долг  составлял 8.8%  от  ВВП (для  сравнения в 2003 г. он равнялся 10.4% от ВВП,  рис. 1).

Начиная же  с 2007 г., Беларусь привлекала долгосрочные кредиты от международных организаций и в рамках двухсторонних правительственных соглашений. Россия предоставила Беларуси два кредита в USD 1.5 млрд.: первый в конце 2007 г, второй в два транша в ноябре 2008 г. и марте 2009 г. Кроме того, МВФ выделил кредит по программе Stand-By. На конец второго квартала Беларусь получила 2 транша данного кредита в USD 778 млн. в январе и 679 млн. в июне 2009 г.

  Ожидаемый  объем  финансирования  в  рамках  программы  составляет USD 3.63 млрд. В результате привлечения данных и некоторых других займов государственный долг достиг 18.2% от ВВП или USD 8.6 млрд. на конец июня 2009 г. [15,с.11].

Рис. 1 Динамика государственного долга

Приложение. Источник: [15,с.12].

В  структуре  государственного  долга  и  долга  гарантированного  правительством относительно страны происхождения кредитора преобладает долг перед отечественными кредиторами,  т.е. внутренний долг. Его доля устойчиво росла до 2007 г., достигнув 74.2% на конец 2006 г. (рис. 2). 

Однако  кредиты  от  Венесуэлы,  России,  МВФ  перевернули структуру государственного долга: на середину 2009 г. 63.1% долга приходится на обязательства перед внешними кредиторами. Данные кредиты сказались и на абсолютном объеме государственного внешнего долга, выросшего до USD 5.6 млрд. или 10.0% от ВВП. 

Рис.2.Структура государственного долга в разбивке на внешний/внутренний

Приложение. Источник: [15,с.12].

Относительно сроков заимствования в государственном долге Беларуси преобладают долгосрочные  обязательства.  Внешний  государственный  долг  представлен  исключительно долгосрочными двусторонними кредитами и кредитами международных организаций. Доля краткосрочного долга во внутреннем  государственном долге также невелика: она снизилась с 2006 г., когда достигала 29.9% внутреннего госдолга, до уровня ниже 1% на июнь 2009 г. (рис. 3). Падение краткосрочного долга связано с сокращением выпуска государственных краткосрочных облигаций (ГКО). Объем ГКО в обращении снизился с 1.6% от ВВП в 2006 г. до 0.04% от ВВП на июнь 2009 г. (рис. 4).

Падение объемов краткосрочного  заимствования  сопровождалось  увеличением  эмиссии  ГДО (государственных  долгосрочных  облигаций),  на  которые  приходится  большая  часть  внутреннего  долгосрочного долга. С 2006 г. объем ГДО в обращении увеличился с 2.5% от ВВП до 3.6%.

Рис. 3. Структура внутреннего государственного долга по срокам заимствования

Приложение. Источник: [15,с.12].

Основная часть государственного долга Беларуси приходится на двусторонние долгосрочные кредитные соглашения и ГДО. В сумме они составляют в среднем около 95% государственного долга Беларуси. Это делает сектор государственных финансов чувствительным к колебаниям процентных ставок данных инструментов заимствования и обменного курса валют, в которых осуществляются заимствования. Кредиты от России были привлечены в USD,  что  делает  их  обслуживание  зависимым  от  колебания  курса  доллара. Процентные ставки по кредитам были установлены плавающими на уровне 75 и 350 базовых пунктов сверх LIBOR. Однако данные ставки являются льготными, что делает риск колебания ставок  незначительным.

Кроме  того,  половина  ГДО  выпущено  в  иностранной  валюте (рис. 5), что подчеркивает проблему невозможности заимствования в национальной валюте (“original sin”) для Беларуси. Более того, ставки по ГДО, выпущенным в BYR, в основном  установлены  как  спрэд  к  ставке рефинансирования (рис. 5),  т.е.  являются плавающими, так как инвесторы опасаются высокой инфляции и последующего обесценивания белорусского рубля.