Государственная власть: понятие и признаки

     Структуру государственной власти можно рассматривать  и с других позиций. Например, с  учетом принципа разделения властей, который нашел свое воплощение в практике многих современных государств, в том числе и нашего, в структуре государственной власти можно выделить такие элементы (ветви), как законодательную власть, исполнительную власть и судебную власть. С учетом территориальной организации государственной власти можно выделить центральную (верховную) власть, которая распространяет свое действие на всю территорию страны, и местную власть, действие которой ограничено территорией соответствующих административно-территориальных образований. В государствах с федеративным устройством кроме центральной (федеральной) и местной власти следует выделять также региональную власть, т.е. власть субъектов федерации.

     Структуру государственной власти можно охарактеризовать еще с одной стороны: с точки зрения ее внешнего оформления, внешней организации. Государственная власть как способность или возможность государства осуществлять политическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так или иначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о механизме государственной власти, так как свое организационное выражение государственная власть находит именно в определенном механизме.

     Государственный аппарат чаще всего определяют как  совокупность или систему государственных органов, с помощью которых выполняются задачи и функции государства. Иными словами, государственный аппарат – это взятые в единстве все государственные органы, которые, выполняя собственные функции, обеспечивают выполнение функций государства в целом.

     Как представляется, понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их связанности все же нужно различать. Причем во избежание  путаницы в этом вопросе данным понятиям нужно придать строго определенное значение. Полагаем, что под государственным аппаратом целесообразнее всего понимать систему только государственных органов, а под механизмом государства систему всех государственных организаций: органов государства, государственных учреждений и государственных предприятий. При такой трактовке данных понятий государственный аппарат тоже является механизмом государства, но это не весь государственный механизм, а только основная его часть¹⁰.

     Другой, вспомогательной его частью являются государственные учреждения и предприятия, которые обладают относительной самостоятельностью, хотя и подчинены органам государства. Включать их в государственный аппарат наряду с органами государства нет достаточных оснований, так как они качественно отличаются от органов государства. Органы государства – это организации, которые олицетворяют собой государственную власть и осуществляют управление или всем обществом, или какой-нибудь его частью, а государственные учреждения и предприятия государственную власть собой  не олицетворяют и их руководящие органы осуществляют управление только трудовыми коллективами данных учреждений и предприятий.

     Таким образом, государственная власть получает свое организационное выражение  не только в системе органов государства, т.е. в государственном аппарате, но и в системе государственных учреждений и предприятий, руководящие органы (администрацию) которых, как и органы государства, можно считать органами государственной власти. Но они являются достаточно специфическими органами государственной власти, так как их властная деятельность ограничена рамками только трудовых коллективов государственных учреждений и предприятий и за пределы данных коллективов не выходит. Это, однако, не дает оснований не включать государственные учреждения и предприятия в механизм государственной власти. Они, как и органы государства, входят в его состав и занимают в нем соответствующее место. А это значит, что механизм государства целиком и полностью должен быть включен в состав механизма государственной власти.

     Таким образом, механизм государственной власти – понятие более широкое, чем механизм государства и государственный аппарат. Механизм государственной власти складываются из механизма государства, главной составной частью которого является государственный аппарат, и негосударственных организаций, обладающих государственно-властными полномочиями. Поэтому механизм государственной власти можно определить как совокупность или систему государственных и негосударственных организаций, в которых  государственная власть находит свое организационное выражение и с помощью которых государство выполняет свои задачи и функции. В структуре же механизма государственной власти можно выделить три элемента: органы государства, в своем единстве образующие государственный аппарат (главный элемент), государственные учреждения и предприятия и негосударственные организации, обладающие государственно-властными полномочиями (дополнительные, вспомогательные элементы)¹¹.

     Функции государства реализуются в конкретных действиях, совершаемых субъектами государственной власти. Эти действия весьма разнообразны и могут быть сведены в более или менее однородные группы. Внешнее практическое выражение деятельности по реализации функций государства в конкретных условиях получило наименование форм осуществления государственной власти.

     Выделяются правовые и неправовые формы реализации функций государства. Правовые формы представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются природой субъекта государственной власти  и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий.

     Существуют  различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первые представляют собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторые – по реализации предписаний правовых норм, третьи – по по охране правовых норм от нарушений. В последнее время на передний план выдвигается договорная (в широком смысле) форма осуществления государственной власти. Речь идет не только о совершенствовании и расширении действия договоров как юридической формы хозяйственно-экономических отношений, но и о том, что договор может и должен быть положен в основу правового регулирования и политических, и даже управленческих отношений. В основе современной демократической политической системы, правового государства лежит взаимное согласие (договор) граждан, консенсус, выражающийся в конституировании, признании и поддержке государственной власти.

     В принципе проблема договорных отношений  в государственном управлении связана  с его децентрализацией. Если говорить об общей тенденции развития государственного управления, то она сводится к тому, что распорядительные средства регулирования общественных отношений во всех возможных случаях уступают место договорным средствам, а сторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договорными формами взаимоотношений.

     Имеются серьезные аргументы в пользу более широкого использования административных договоров.

     Во-первых, применение договора упрощает отношения  между его сторонами, дает им возможность  непосредственно обращаться друг к  другу по вопросам его исполнения, а органу, заинтересованному в исполнении договора – непосредственно приводить в движение факторы, обеспечивающие его исполнение.

     Во-вторых, это возможность особенно точного  регулирования договором отношений  между сторонами и установления точной регламентации тех вопросов, в которых заинтересован хотя бы один из участников данных отношений. В то же время административный акт именно в силу своей односторонности (т. е. как исходящий только от издающего его органа управления) не дает достаточных гарантий точного и полного учета интересов другой стороны.

     В-третьих, деятельность в форме договора в  результате создания лучших возможностей контроля за работой органа управления эффективно содействует интенсификации соответствующей деятельности.

     В-четвертых, договорная форма может внести существенный вклад в расширение гласности, демократизации государственного управлени¹²я.

     При практическом применении административных договоров (соглашений) нужно учитывать, что они являются новыми, нетрадиционными по своей природе формами деятельности государства, отличаются особенностями, которые необходимо глубоко и всесторонне исследовать. Сущность административного договора состоит в его организующем, координирующем и регулирующем характере, а значит, в управленческом воздействии на общественные отношения; одной из его сторон всегда выступает орган управления. Как правило, такие договоры заключаются между непосредственными сторонами в целях координации их деятельности для выполнения какой-либо общей задачи. Часто с помощью административного договора регулируются межотраслевые отношения. В любом случае предметом административного договора являются управленческие отношения, т. е. отношения, в которых проявляется управленческая компетенция органов государства.

     Ответственность сторон договора (соглашения) – это  ответственность по инстанциям: для  государственных органов – перед  вышестоящими органами; когда договор  заключается между государственными органами и общественной организацией – соответственно пред вышестоящим государственным органом и органом общественной организации, хотя здесь дело обстоит значительно сложнее. В последнем случае ответственность не носит государственно-правового характера, но и не является чисто административно-правовой в традиционном смысле. Природа ее двойственна и определяется неоднородностью участвующих в договоре сторон. Государственный орган может нести ответственность перед вышестоящей инстанцией – общественная организация вправе потребовать у государственного органа выполнения взятых им на себя обязательств через вышестоящий орган. Последний должен принять имеющиеся в его распоряжении меры к выполнению обязательств со стороны подчиненного ему органа, в том числе дисциплинарные взыскания, налагаемые на виновных должностных лиц. Другая сторона договорных отношений – общественная организация, государственный орган, конечно, не может побудить ее к выполнению взятых обязательств. Но договор от  имени общественной организации заключает, как правило, ее постоянно действующий выборный орган, значит, он ответственен перед ней в лице ее общего собрания. Последнее может понудить руководящих должностных лиц организации осуществить предусмотренные в договоре мероприятия и реализовать в отношении их ответственность негосударственного характера¹³.

     Правовые формы не исчерпывают всех форм осуществления государственной власти. Наряду с ними широко используются различного рода неправовые формы, которые часто называют организационной деятельностью государства. Это деятельность, которая не требует полного и строгого юридического оформления, не связана с совершением юридически значимых действий (последние не влекут за собой правовых последствий). Сказанное не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом. «Организационная деятельность тех ли иных органом в целом является подсказкой. Она осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако (это принципиально) правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий. Организационные действия не нуждаются в издании специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. В то же время, как предпосылки, так и результат выполнения организационных действий могут фиксироваться и юридически».

     К неправовым формам помимо организационной  деятельности также относят осуществление  материально-технических операций, таких, как подготовка материалов для  издания юридических актов, составления  справок, отчетов, ведение делопроизводства и т. д.

     Осуществление организационных действий – это  повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных  органов. Организационные действия могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и вовне его – в отношении негосударственных формирований и граждан¹⁴.

     В целом непосредственные организационные  действия могут выражаться:

- в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций;

- в их инструктировании;

- в разъяснении содержания целей законодательных и иных юридических актов;

- в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата.

     Например, обеспечение правильного сочетания единоначалия и коллегиальности, подготовка и проведение заседаний, совещаний, распределение функций и обязанностей между структурными подразделениями государственного органа, изучение, обобщение и распределение положительного опыта и т. п. Все возрастающую роль играют изучение и учет общественного мнения в работе государственного аппарата. Применительно к негосударственным формированиям и гражданам можно говорить о различных формах привлечения общественных и самодеятельных организаций и граждан к работе государственных органов, а также об организационно-массовой работе последних.