Проведя краткий сравнительный  анализ федерации и конфедерации, можно сделать вывод о том,  что федерации присущи такие  признаки, как:

• единая территория,
• единое гражданство,
• единые органы государственной власти и управления, издающие общеобязательные акты,
• единые вооружённые силы и система налогов,
• стабильный, постоянный союз.

         В свою очередь конфедерация  по тем же критериям имеет существенные отличия от федерации, что еще раз свидетельствует о том, что такое образование как конфедерация является спорно относимым к форме государственного устройства:

• у каждого государства своя территория,
• у каждого государства своё гражданство,
• наличие координирующих органов, имеющих право издать только рекомендательные акты,
• у каждого государства свои вооружённые силы и система налогов,
• временный, нестабильный союз.

     На  сегодняшний день ни одно государство  нельзя назвать строго конфедеративным. При этом «конфедеративная» мысль развивается достаточно активно. Развитие признаков конфедерации происходит не в результате процессов децентрализации внутри больших государств, но в результате объединения стран. 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Развитие конфедераций в современном мире

2.1. Анализ модели  конфедеративного  устройства на  примерах конкретных  государств

     Конфедерация  является хотя и редкой, но достаточно древней формой государственного устройства. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз Древней Греции и Республика Соединенных провинций Объединение 7 нидерландских провинций (XVI – XVIII вв.). ²⁶

     Является  ли конфедерацией Евросоюз? Политика Евросоюза поощряет независимость территориальных образований на подгосударственном уровне и регионализацию как «структурный элемент в пространстве европейского сообщества, даже если еще рано утверждать, что Европу формируют регионы».

     В связи с этим федералистические  тенденции не только очевидны в странах  Европейского Союза, но они способствуют утверждению на европейском уровне межправительственного федерализма. Большинство авторов проводят аналогию между механизмами работы европейских органов и органов государств-членов Европейского Союза, в частности, такой федерации, как Германия, и обозначают это термином «кооперативный» или «межправительственный» федерализм. Кооперативный федерализм основан на проведении программ по развитию и осуществлению совместной политики на двух уровнях правительств. Механизмы работы Союза свидетельствуют о его постепенной федерализации. Кроме того, интеграции способствует и общая политическая культура в Европе, характеризующая процесс выработки и принятия решений органами исполнительной власти.²⁷

     Однако, по мнению ряда авторов, Европейский  Союз не является федерацией как статическая  структура, что не исключает использование в работе механизмов, свойственных федерации. Иными словами, европейский федерализм может рассматриваться как процесс, в котором используются некоторые принципы, свойственные федерализму. Федерализм на уровне объединенной Европы находится еще в процессе формирования. Однако, не исключено, что результатом этого станет «новая форма межправительственного федерализма».²⁸

     Действительно, в Союзе нет «сверхгосударства». Даже если существует Европарламент и Евросуд, правительственные функции распределены между тремя органами-инстанциями: Европейским советом, Советом Союза (в который входит целый ряд министерских инстанций) и Комиссией. Помимо этого, нет четкого распределения полномочий между государствами-членами и Союзом, которому бы передавались исключительные полномочия по ограниченному ряду сфер. Наконец, высшие органы власти Союза не обладают суверенитетом, который остается в руках государств-членов. Согласно Маастрихтскому договору устанавливается процедура принятия решений на межправительственных конференциях при полном согласии всех членов Союза, которое выражается в подписании всех документов.

     Автономное  федеральное правительство Евросоюза  не может образоваться, пока вопрос об изменении учредительных документов будет оставаться в ведении государств-членов, т.е. решаться единогласно.

     Американская конфедерация превратилась в 1787 году в федерацию потому, что федеральная конституция вступает в силу без ее ратификации некоторыми членами (известно, что в США конституция вступает в силу, если за нее проголосовало 9 из 13 штатов). И если бы в феврале 1992 года и в 1993 году не прошла ратификация хотя бы в одной стране, то Маастрихтский договор не был бы принят. В этом заключается вся разница.²⁹

     Итак, Европейский Союз по некоторым признакам не отвечает тем критериям, которые обычно характеризуют федерацию. Однако, по мнению ряда западноевропейский ученых, Евросоюз уже и не конфедерация. Он уже прошел ту стадию, на которой его можно было бы считать конфедерацией и представляет собой нечто большее, чем «общество обществ» по выражению Монтескье. Союз становится постепенно «обществом граждан» по мере того, как решения, содержащиеся в постановлениях, «напрямую осуществляются в каждом государстве-участнике» согласно ст. 189 п. 2 Договора ЕС. Кроме того, существуют такие процедуры, как голосование квалифицированным большинством, применяемые к двум третям всех вопросов, решаемых Советом союза, монополия на право внесения предложения, закрепленная за Комиссией, а также процедура вынесения заключений и совместного решения вопросов, закрепленная за Европарламентом. Все это выходит за рамки механизмов, свойственных обычным конфедерациям. Кроме того, даже в самом начале цели и задачи ЕЭС не отвечали целям и задачам классической конфедерации государств. Если конфедерация создается по необходимости дипломатической или военной, ЕЭС никогда не ставила своей целью заменить НАТО. Задачей ЕЭС было построение общего рынка. ³⁰

     Таким образом, Европейский Союз может  рассматриваться через призму кооперативного федерализма, механизмы которого стали практиковаться благодаря широкому применению межправительственного сотрудничества каждого из входящих в него государств, от федераций до унитарных государств. Это говорит о том, что федерализм является важным инструментом интеграции и возможного расширения Союза, а также решения проблем государственности стран-участниц. Однако для трансформации такого образования, как Евросоюз в федерацию необходимо поменять его концепцию и перейти от союза экономического, ключевым понятием которого является «управление», к союзу политическому, основу которого составит правительство с отведенной ему частью суверенитета. В настоящее время, по мнению автора, вести речь об этом пока преждевременно, поскольку страны к этому не готовы ни в экономическом, ни в юридическом плане. Кроме того, для населения стран-участниц пока еще трудно осознать факт частичной утери своей самобытности и культуры.

     Что же касается конфедеративных элементов  в системе Европейского Союза (например, наличие полного государственного суверенитета у государств и, соответственно, единогласное принятие всех решений), то все эти факторы говорят, разумеется, в пользу конфедерации. С другой стороны, сказать однозначно, что Европейский Союз – конфедерация было бы не совсем правильно. Такие принципы, например, как непосредственное, прямое применение европейского законодательства во всех странах-участницах приближает Союз к федерации. Можно заключить, что Европейский Союз представляет собой сложное децентрализованное образование, в котором отдельные механизмы, свойственные федерациям, применяются в конфедеративных условиях на основе принципа независимости и взаимной ответственности государств.

     Разумеется, дебаты по вопросам федерализма Европейского Союза далеки от завершения. Интересно, что сейчас высказываются идеи и о превращении России в конфедерацию. «Единая, конфедеративная...» – так называлась статья Д. Орешкина на эту тему.³¹ Ее основные тезисы:

     - Конфедерация – государство,  части которого, помимо налога  в центр, связаны общей валютой и системой обороны, – есть самая необременительная из форм государственного устройства.

     - Конфедерализм в том виде, в  котором он существует сегодня  в Евросоюзе и США, не чужд  традициям российской государственности. 

     - Российская империя была гораздо более гибким государственным образованием, чем СССР, за счет того, что национальным протекторатам (Хивинское и Бухарское ханства, Польша, Финляндия) было дано больше суверенитета, чем советским республикам.

     - Горизонтальное взаимодействие  субъектов РФ работает эффективнее, чем сложившаяся в России жесткая вертикаль «Центр – регионы».

     Направить конституционное развитие страны в  сторону превращения ее в конфедерацию выдвигают и некоторые политики, в частности, Б. А. Березовский, усматривая в конфедерации единственный путь не допустить распада России.

     Э. Пайп считает, что и Д. Орешкин, и Б. Березовский исходят из «ложной посылки, будто бы конфедерация есть одна из форм государства». То есть Э. Пайп, как можно заметить, относится к тому направлению, который считает конфедерацию юридическим, а не государственным объединениям: «Конфедерация – это из области межгосударственных отношений, то есть предмет не государственного, а международного права. Конфедерация – не государство, а союз независимых государств, организуемый на договорной основе для совместного решения определенных вопросов, у конфедерации нет собственного суверенитета, нет собственной территории, гражданства, армии, системы налогов и прочих атрибутов государства.³²

     Таким образом, в современной политической ситуации вопрос конфедератии является не только научным, но и политическим.

     В целом, анализируя ретроспективный  взгляд на примеры конфедераций, нельзя отрицать, что эта форма довольно редкая и процент конфедераций как в современном мире, так и в историческом разрезе, очень невысок. Кроме того, конфедерация чаще всего является нестабильным государственным образованием, стремящимся либо к распаду (Ливония), либо к превращению в федерацию (США, Швейцария – хотя Швейцария до сих пор позиционирует себя как конфедерацию, на деле она уже давно перешла к федеративной системе). В то же время нельзя отрицать возросший интерес к этой проблеме в современном мире. Евросоюз, проблемы взаимоотношения России и Чечни, России и Белоруссии вызывают пристальный взгляд на форму конфедерации, вдумчивый и всесторонний анализ ее признаков, особенностей, достоинств и недостатков.

2.2. Межгосударственные  и союзные конферативные образования

    Межгосударственные  образования хотелось бы разобрать и показать особенности этого вида конфедеративных государств на примере Содружества Независимых Государств (далее СНГ) и роли в нем России.

    Распад  в 1991 году СССР не выстроил каменных стен на границах бывших союзных республик. Объективные законы исторического  развития оказались сильнее амбиций политиков. Россия с ее огромными материальными и людскими ресурсами стала центром экономической интеграции, желанным потребителем неконкурентоспособной на мировом рынке продукции стран «ближнего зарубежья». Политический авторитет России позволяет ей с большими или меньшим успехом осуществлять миротворческие операции в горячих точках бывшего союза, выступать посредником в мирных переговорах между воюющими государствами.

    Взаимоотношения с «ближним зарубежьем» подвержены влиянию как внутренних, так и  внешних факторов. Сиюминутные политические выгоды от предвыборных обещаний вернуть прежнюю спокойную жизнь в рамках СССР, решить одним махом проблему соотечественников в других республиках оборачивается недоверием со стороны соседей, желанием заручиться поддержкой более сильных стран на случай непредсказуемого развития событий. При этом не остаются в стороне и другие страны. Включение ими в сферу своих интересов государств-участников СНГ становится причиной острых дипломатических конфликтов.

    Тем не менее, Россия продолжает сохранять свое главенствующее положение в СНГ и дальнейшее развитие событий в этой области во многом зависит от мудрости, терпения и гибкости политики нашего государства.³³

    За  время существования Содружества  был подписан ряд соглашений, касающихся вопросов обороны и охраны границ, денежно-финансовой политики, промышленности, транспорта, охраны окружающей среды.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

         В современной науке  ведется спор о том, является ли конфедерация отдельной формой государственного устройства. Проанализировав в основной части теоретические выкладки исследователей и материал, касающийся конкретных конфедераций, можно сделать вывод о том, что конфедерация все-таки представляет форму государственного устройства. Однако нельзя отрицать, что эта форма довольно редкая и процент конфедераций как в современном мире, так и в историческом разрезе, очень невысок. Кроме того, конфедерация чаще всего является нестабильным государственным образованием, стремящимся либо к распаду (Ливония), либо к превращению в федерацию (США, Швейцария – хотя Швейцария до сих пор позиционирует себя как конфедерацию, на деле она уже давно перешла к федеративной системе).