Формы государственного устройства

Качественно новый этап в развитии советского федерализма связан с образованием СССР, куда вошли Россия и еще три формально независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Во-первых, вступление РСФСР в СССР совпало с завершением становления самой России: в 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, а в 1925 г. возникла новая форма автономии – национальный округ. Во-вторых, выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведение союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Однако РСФСР в рамках СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие в 1937 г. новой Конституции РСФСР, где закреплялось и конкретизировалось федеративное устройство Республики.

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и право ее свободного выхода из СССР, но не внесла каких-либо существенных изменений в статус автономных республик, автономных областей и автономных округов (так стали называться национальные округа). Реальная же жизнь стала активно уходить он конституционных канонов. Последовательная либерализация всех основ жизни страны, ослабление тоталитарного режима, стремление национальных элит к полновластью и самостоятельности привели к распаду СССР, почин чему положила РСФСР, приняв 12 июля 1990 г. Декларацию о суверенитете. Этот документ, будучи, по мнению Д.В. Доленко, продиктован интересами политической борьбы, вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить", стимулировал процесс провозглашения суверенитетов российских автономий, создав опасность дезинтеграции России [4; 52].

Попыткой приостановить этот процесс стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, признающего суверенитет республик в составе России, а также закрепляющего статус субъектов Федерации за кроями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москва и Санкт-Петербург. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Федеративный договор стал существенным шагом, изменившим суть российского федерализма. Главными особенностями советского федерализма были, во-первых, то, что федеративное устройство охватывало лишь часть территории РСФСР, на другой же ее части существовало простое административно-территориальное устройство, во-вторых, то, что Российская Федерация, в отличие от классических федераций, построенных по территориальному типу, была по своему предназначению способом разрешения национального вопроса. Кроме того, необходимо отметить фиктивный характер советского федерализма, т.к. политическая власть находилась в руках КПСС, а партийные организации, осуществлявшие власть в субъектах Федерации, являлись, по мнению Н.П. Медведева, "ничем иным, как территориальными подразделениями, абсолютно едиными на всей территории партии", что сводило субъекты Федерации до положения, "административных провинций" [11; 28-37].

Подписание Федеративного договора существенно изменило ситуацию. С одной стороны, Федеративный договор в определенной мере удовлетворил требования сторонников договорной Федерации: из Федерации автономных республик, созданных законодательными актами центральной власти и провозгласивших затем в одностороннем порядке свой суверенитет, она превратилась в договорно-конституционную федерацию, где статус субъектов федерации устанавливается не правовыми актами федерации, а двусторонним договорным актом и закреплен конституционно. Таким образом, статус субъектов федерации уже не может быть изменен в одностороннем порядке.

С другой стороны, Федеративный договор не является договор о создании нового государства, а договором о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не могут принять решение об упразднении Федерации.

Кроме того, подписание Федеративного договора расширило состав субъектов Федерации: теперь или стали не только республики, но и территориальные образования – сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства.

Это новое качество федеративного устройства России более полно и последовательно зафиксировано в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми являются национально-государственные, государственно-территориальные и национально-территориальные образования, которые, как установлено в ст. 5 Конституции, равноправны между собой. Получили конституционное оформление все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории страны Конституции Российской Федерации и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и др. Кроме того, в Конституции отсутствует характеристика субъектов Федерации как "суверенных".

Таким образом, можно констатировать, что принятие 12 декабря 1993 г. Конституции российской Федерации означает окончательную институционализацию нового, отличного от советского, качества российского федерализма, обладающего рядом существенных особенностей, обусловленных как особенностями эволюции, так и политической ситуацией в стране.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности и проблемы россисйкого федерализма

Становление механизма федеративных отношений и его функционирование в настоящее время во много зависели и зависят от объективных условий, сложившихся в российском обществе. Отсутствие развитых традиций гражданского общества, некоторые особенности политической культуры (этатизм, патернализм, эгалитаризм и т.п.), полиэтничность страны и этнодисперсность населения, значительные размеры государственной территории обуславливают ряд существенных особенностей российского федерализма. Бахлов И.В. выделил пять таких характерных черт по соответствующим сферам отношений:

1) ассиметричность конституционно-правового  статуса субъектов федерации. Несмотря на то, что Конституция России фиксирует равноправие всех субъектов федерации, фактически можно выделить три вида субъектов, различных по виду "государственности". Это, во-первых, национально-государственные образования со своими конституциями (республики), во-вторых, национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область), в-третьих, государственно-территориальные образования (края и области). Ассиметричность отношений центра и регионов усугубляется практикой подписания специальных договоров с отдельными субъектами;

2) наличие автономных  национальных образований, входящих  в состав края или области. Возникает феномен, когда части одного целого одновременно являются частями другого, уникальный в мировой практике федерализма;

3) высокая централизация  практически всех элементов системы  бюджетного федерализма, что выражается в доминировании федеральных налогов;

4) отсутствие единого  национально-культурного пространства, что в определенной степени  детерминировано общим приоритетом  номенклатурных наций, отсутствием единой общенациональной идеи и т.д.;

 

5) приоритет интересов  национальностей, понимание наций  как субъектов политических отношений [3; 66-68].

Таким образом, можно сделать вывод, что реализуемая на современном этапе модель российского федерализма характеризуется сочетанием классического и советского федерализма, причем влияние последнего и определяет специфику федерализма в России.

Итак, функционирование механизма федеративных отношений в России отличается значительным своеобразием. Оно заключается еще и в том, что имеется значительное число проблем.

Важнейшей из них является отсутствие единого правового пространства. В конституциях ряда республик содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Это, по мнению Н.П. Медеведева, вносит элементы конфедерализма в организацию государственно-политической системы Причин здесь несколько. Но важнейшей из них, как считает Е.С. Строев, является нечеткое распределение российским законодательством компетенции федерации и ее субъектов, что создает столь "широкое" и аморфное правовое поле, что каждая из участвующих в федеративных отношениях сторон "имеет возможность трактовать конституционные основы развития российского общества в свою пользу" [19; 7]. Встает проблема приведения нормативных актов, принятых в сфере совместной компетенции, во взаимное соответствие, причем не до, а после принятия.

Еще одно негативное последствие неопределенности в законодательной сфере, никоим образом не гармонирующее с провозглашаемым в Конституции идеалом правового государства, - "диффузия ответственности разных эшелонов власти, связанная с параллелизмом структур и законодательства" [14; 131].

Следующей важной проблемой отечественного федерализма является неравенство субъектов Российской Федерации, обусловленное функционированием института двусторонних договоров и соглашений между Центром и регионами. Исследователи этого процесса констатируют, что "после заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов Федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров" [16; 14].

При этом имеется значительная дифференциация по статусу и следи группы заключивших подобные договора регионов. Зачастую увеличение прав регионов не сопровождается адекватным ростом ответственности региональных властей перед Федерацией и проживающими на территории этих регионов гражданами [16; 14]. Таким образом, договорной процесс выступает как "очередное... средство легализации не ограниченной законом власти бюрократических элит в центре и на местах".

Договорной процесс затрагивает и сферу бюджетного федерализма, – ряд регионов увеличивают свои полномочия в фискальной сфере, что в условиях централизованной системы финансово-бюджетных отношений приводит к мультипликации регионального неравенства – "возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений" [12; 113].

Говоря о причинах неравномерности развития субъектов Федерации нельзя забывать и об объективном для эволюции российской государственности процессе, – упоминавшемся выше факте образования субъектов Федерации решенияìè центральной власти, - которые, в условиях перехода от фиктивного федерализма к реальному, с большим трудом, по причинам, прежде всего экономическим, претендуют на статус самостоятельных субъектов Федерации. Разрешить данное противоречие путем механического укрепления субъектов Федерации невозможно, через соглашение между субъектами, как предусматривает ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, - малореально.

Еще одна проблема реализуемой модели федерации связана с эскалацией потенциала этнической конфликтности под влиянием доставшейся от советской эпохи идеологемы "национальной государственности". Возникает проблема отношений между представителями титульной нации и прочими постоянными жителями "национального" региона. Наличие подобных образований означает появление поля деятельности для политиков, эксплуатирующих лозунги этнических или региональных интересов и, соответственно, пытающихся выступать в роли их защитников. Но подобная деятельность объективно требует поддержания определенного уровня конфликтности в отношениях с центральной властью, что оказывает дезорганизующее влияние на механизм федеративных отношений [14; 137].

Другой аспект этой проблемы заключается в том, что из 128 статистически учетных этносов Российской Федерации лишь 21 имеет свои государственные образования, еще 11 – автономные образования. Остальные этнические группы собственной государственности не имеют. Подобное положение скрывает в себе государство дестабилизирующий и этноконфликтный потенциал, способный при определенных условиях привести к кризису государственности. Кроме того, в сложившейся ситуации получилось так, что в устройстве федерации политические приоритеты получила не государствообразующая нация – русская, а другие народы России, составляющие всего 13% населения. По существу, федерализация проведена в интересах меньшинства населения.

В.Ф. Шумейко видит одно из главных препятствий в становлении российского федерализма в отсутствии "федералистского согласия", т.е. "такой федералистской идеологии, которая пронизывала бы сознание всех политиков, всех граждан... Пока оно не сформируется, самые лучшие законы, самые совершенные структуры не раскроют всех таящихся в них возможностей" [23; 12].

Итак, формирующийся механизм федеративных отношений в России сталкивается с различными трудностями. Одной из самых значительных из них является неадекватность реализуемой модели федерализма провозглашаемым в Конституции принципам, потребностям российского общества.

 

 

3. Перспективы развития российского федерализма

Современный российский федерализм испытывает трудности не только практически-политического, но и теоретического порядка. Это связано с недостаточной проработкой принципов федерализма применительно к российским условиям как в XIX, так и в конце XX в. В русской политической мысли были и убежденные сторонники, и категорические противники федерализации России. Среди сторонников – Н. Муравьев с его проектом преобразования России на началах федерализма, члены "Общества соединенных славян", сочетавшие в своей программе федералистские и панславистские принципы, М. Бакунин, противопоставивший существующим государствам "великий, спасительный принцип Федерализма..." [2; 17] (впоследствии он перешел на конфедералистскую позицию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии, П. Сорокин, считавший идеальным для России "превращение в свободную федерацию народов, спаянную сознанием общности интересов, глубокой привязанности к общему отечеству..." [19; 174]. Среди противников введения федерации в России – П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для России "при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих" [12; 456], И.А. Ильин, о точке зрения которого упоминалось выше, В.П. Семенов Тян-Шанский, писавший, что федеративное устройство России "было бы для нее безусловно гибельно в смысле могущественного владения" [17; 161], А.С. Ященко, хотя и отличавший положительные свойства федеративного устройства как такового, указывал на необходимость противодействия всякому федеративному течению в России, как разрушительному [10; 118].