Федеральная служба РФ

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Должности государственной службы подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.

3. В федеральном государственном органе могут быть предусмотрены  также  должности, не относящиеся к должностям  государственной службы.  На лиц, замещающих такие должности, т.е. «негосударственных служащих», действие федеральному закону              «О системе государственной службы Российской Федерации»  и другие нормативно- правовые акты о государственной службе не расспостроняется. Их трудовая деятельность регулируется российским законодательством о труде. К их числу, например, относятся дежурный по этажу, сторож. Другой пример. Федеральный закон от 5 июля 1999 г.[6]  предусмотрено, что кроме двух помощников, являющиеся федеральными государственными служащими, каждый член Совета Федерации, депутат в Государственной Думе  вправе иметь по три помощника, работающих по трудовому договору (контракту) на постоянной основе, которые не являются  государственными служащими. Их правовое положение определяется названным Законом и Трудовым кодексом  РФ.  Под  должностью государственной  службы понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная)  единица государственного органа (учреждения), определяющая функциональное предназначение, полномочия и ответственность замещающего ее лица, а также расходы его нанимателя (государства, субъекта РФ) на его содержание и создание условий  для выполнение им должностных обязанностей. В штатном расписании государственного органа (учреждения) указываются наименование, место и роль должностей, кому они подчинены, кто им подчинен. Внутренняя структура любого государственного органа (учреждения) рассматривается как определенная система различных по своему значению и уровню должностей.  В федеральном законе              «О системе государственной службы Российской Федерации» содержатся некоторые  признаки должности государственной службы. По которым ее можно отличить от должностей, имеющих иной правовой статус: должностей не относящимся к должностям государственной службы; должностей муниципальной службы; выборных должностей в органах местного самоуправления, в органах профессионального союза. Первый отличительный признак должностей государственной службы состоит в том, что круг наименований должностей государственной службы, указывающий на  их функциональное предназначение, точно очерчен соответствующими реестрами. Реестр должностей федеральной государственной службы образуют перечни: федеральной государственной гражданской службы; типовых воинских должностей; типовых должностей правоохранительной службы. Эти перечни утверждаются Президентом РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта федерации утверждается законом или иными нормативно-правовыми  актами субъекта. Реестр должностей  федеральной государственной службы и реестры должностей  государственной гражданской службы субъектов  Федерации составляют сводный реестр должностей государственной службы РФ. Важность данного признака   определяется тем, что в  зависимости от функционального предназначения  должностей, выраженного в их наименованиях, различаются виды государственной службы. Необходимость такого разделения связана с тем, что в  одном государственном органе могут быть учреждены должности различных  видов государственной службы. Например, в МЧС России имеются должности и должности правоохранительной службы; в ФСО России - воинские должности и должности федеральной государственной гражданской службы.[7]  Законом  установлено, что  государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 5). Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания (ст. 6). Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7).  Перечень таких федеральных государственных органов определяет Президент. Правоохранительная функция осуществляют: МВД России и его Федеральная  миграционная служба, ФСБ России, Федеральная служба  по контролю за оборотом наркотиков, Минюст России и подведомственная ему Федеральная служба исполнения  наказаний и Федеральная служба судебных приставов и некоторые др. 

Второй отличительный признак должности государственной службы состоит в том, что объём полномочий по конкретной  должности, включенной в перечень должностей соответствующего вила государственной  службы, ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного федерального государственного органа (службы, учреждения). Федеральным законом «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004  г.[8], вместо ранее существовавшего деления на две категории («Б» и «В») установлено деление должностей на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

1)руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Третий отличительный признак должности государственной службы состоит в том, что соотношение должностей государственной службы различных её видов и относительная важность каждой должности государственной службы внутри одного вида службы определяются, в - первых, штатной категорией, которой соответствует тот или иной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, во- вторых, окладом по должности.  Четвертый отличительный признак должности государственной службы состоит в том, что оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотрено соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

1.3 Понятие и виды государственных служащих

В соответствии с законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он:

              а) гражданин Российской Федерации;

              б) замещает государственную должность в государственном органе;

              в) замещает в таком органе должность государственной службы;

              г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

              д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

              Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы, государственными служащими не являются.

              Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.

              Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям (см. Рис 3.1.).

1. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации.

              Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государственных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т.д.

Рис. Классификация государственных служащих

              В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов.

2. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.

3. В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции).

4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Применявшееся ранее разделение служащих внутри категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей – с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем – утратило свое значение.

5. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность на неопределенный срок, на определенное время, с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).

6. Критерием для подразделения государственных служащих являются и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны.

2 Законодательство о федеральной  государственной службе

2.1 Правовые источники государственной федеральной службы

Данное законодательство  состоит из Конституции  РФ,  федеральных законов и иных нормативных правовых актов  Российской  Федерации. Конституция РФ  закрепляет  такие  исходные  основы,  как  верховенство Конституции  РФ  и  федеральных  законов  на  всей   территории   Российской Федерации   (ч.2   ст.4);   единство   системы    государственной    власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее  субъектами (ч.3  ст.5);  приоритет  прав   и   свобод   человека   и   гражданина,   их непосредственное  действие  (ст.18);  обязанность  государства   признавать, соблюдать  и  защищать  права  и  свободы  человека  и  гражданина   (ст.2); разделение  законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти   (ст.10); равный доступ  граждан  к  государственной  службе  (ч.4  ст.32);  некоторые обязанности всех должностных лиц (ч.2 ст.24, ч.3 ст.41, ч.2 ст.46 и др.).  Государственная  служба  связана  с  рядом  правоограничений  для  лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается  только  по федеральному закону (ст.55 Конституции РФ). Весьма важное значение имеет положение Конституции  РФ  (ч.2  ст.42)  о возможности обжаловать в суд решения и действия  (или  бездействие)  органов государственной власти и должностных лиц. При этом и Конституция РФ, и  иное законодательство (Закон РФ от 27  апреля  1993  г.  «Об  обжаловании  в  суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» исходят из того,  что в суд можно обжаловать любые  действия  и  решения  органов  государственной власти и должностных лиц.  Проект федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу 19 ноября 2002 года Президентом Российской Федерации. Его разработка велась в рамках той части проводимой Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации административной реформы, которая получила наименование «реформа государственной службы». Закон в целом базируется на утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в которой отмечено, что современное состояние государственной службы характеризуется отсутствием целостной ее системы, наличием противоречий в законодательстве о государственной службе. Закон принят Государственной Думой 25 апреля и одобрен Советом Федерации 15 мая текущего года. Содержание Закона свидетельствует о том, что он в большей мере направлен не на указанные цели, а на содействие стабилизации государственного аппарата после потрясений 90-х годов. В Законе каких-то особо реформаторских рыночных начинаний не наблюдается, но заметно влияние традиционного взгляда на государственную службу. Это может быть как следствием тематики Закона, посвященного не конкретным вопросам государственной службы, а лишь ее системе, так и сознательным подходом разработчиков. Фактически Закон о системе государственной службы проясняет ситуацию с распространением действия общего законодательства о государственной службе на те или иные категории служащих. До сих пор в этом вопросе имелась неясность. К числу государственных служащих, бесспорно, относились все гражданские служащие. Что же касается военнослужащих, то, с одной стороны, большинство лиц, проходивших военную службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, не могли быть отнесены к категории государственных служащих в соответствии со статьей 3 названного базового Закона о государственной службе. С другой стороны, косвенно допускается отнесение военной, а также дипломатической службы к видам государственной службы (для отдельных видов государственной службы вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги). Закон о системе государственной службы четко определяет, что и военная служба, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами государственной службы. Согласно новому Федеральному закону, должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Должности государственной службы могут учреждаться федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в целях обеспечения не только полномочий государственных органов, но и непосредственно функций и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон выделил правоохранительную службу в качестве особого вида государственной службы, не только установил признаки правоохранительной службы и ввел связанное с ним понятие должностей правоохранительной службы, но и предусмотрел необходимость принятия федерального закона о соответствующем виде государственной службы. Под правоохранительной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что отличительным признаком правоохранительной службы по Закону является выполнение правоохранительных функций на соответствующих правоохранительных должностях. В Законе достаточно определенно проводится идея профессиональной государственной службы (профессиональной служебной деятельности) для основной части чиновников и поощряется длительное пребывание на государственной службе с наращиванием служебного стажа и последовательным присвоением специальных чиновных рангов, закрепляющих положение служащего в иерархии. При этом введение для гражданских служащих классных чинов вместо квалификационных разрядов реанимирует само понятие «чиновник» в его нейтральном и формальном значении. В стаж государственной службы одного вида включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей. В Законе последовательно подчеркивается роль формирования кадрового резерва для подбора кандидатур для замещения должностей государственной службы. В соответствии со статьей 17 кадровый резерв предусматривается создавать как на уровне федеральной госслужбы (федеральный кадровый резерв) и госслужбы субъектов Федерации (кадровый резерв субъекта Федерации), так и на уровне отдельных государственных органов. Среди нововведений, носящих менее принципиальный характер, отметим, что в отличие от Закона «Об основах государственной службы» помимо конкурсного порядка поступления на государственную службу новым Законом прямо предусматривается возможность введения и другого, неконкурсного порядка и замещения вакантных должностей. В Законе (статья 3) сделана попытка сформулировать принципы построения и функционирования системы государственной службы. Однако к таковым можно отнести разве что принципы единства системы государственной службы, единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы и взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Остальные содержащиеся в Законе принципы повторяют в основном содержание аналогичных принципов, закрепленных в Федеральном законе «Об основах государственной службы». При этом в отличие от данного Закона в Законе «О системе государственной службы» не нашлось места принципам внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства, стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. В количественном  и,  главное,  в  оперативном  отношении  именно  акты  Президента   РФ   составляют   важнейший   источник    законодательства    о государственной службе. Значительная  часть  указов  относится  к  организации  государственной службы и реализации  Закона. Важная  роль   в   организации   государственной   службы   принадлежит   Правительству   РФ.   Федеральное   Правительство   принимает   правовые   и  организационные  меры  по  исполнению  законов  и  указов  Президента  РФ  о государственной  службе.  Они  образуют  существо  повседневного  управлении федеральной государственной службой (подготовка проектов  нормативных  актов по вопросам  государственной  службы,  организации  формирования  конкурсных комиссий,     организация     аттестаций,     конкурсов,     государственных квалификационных экзаменов и  т.д.). Правительством РФ определен порядок формирования,  размещения  и  исполнения государственного  заказа  на   переподготовку   и   повышение   квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а  также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и  образовательными учреждениями,  осуществляющими  переподготовку  и   повышение   квалификации  государственных служащих.  В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о государственной службе - следует упомянуть уставы и положения о  дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной  деятельности;  положения о  конкретных  органах  и  подразделениях,  содержащие   нормы   о   статусе соответствующих  должностных  лиц;  должностные   инструкции. Значительная  часть  уставов   о   дисциплине   работников   утверждена постановлениями Правительства РФ.