Политико-территориальное устройство современных государств

В соответствии с внесенными в 1970 г. в Конституцию  поправками, в составе Бельгии, наряду с провинциями и коммунами, были учреждены четыре лингвистических района: район французского языка, район голландского языка, двуязычный район Брюссель-столица и район немецкого языка (ст. 3-bis); три культурных сообщества: французское, фламандское и немецкое (ст. 3-ter); три региона: валлонский, фламандский и брюссельский (ст. 107-quater).

Своеобразным  положением культурно-языковых образований  и политико-территориальных единиц является то, что территории регионов и сообществ «связаны» лингвистическими районами, которые стали «фундаментальным элементом внутренней структуры  Бельгии».¹⁸ Например, применительно к франкоязычному региону это переплетение выглядит следующим образом: Валлонский регион (Валлония) включает район французского языка и район немецкого языка; а французское сообщество охватывает район французского языка и часть двуязычного района Брюссель-столица. Иначе говоря, наблюдается несовпадение границ регионов, сообществ и языковых районов.

По мнению бельгийских  авторов, сложная, но «типично бельгийская  организация страны... отражает волю политического и лингвистического компромисса».¹⁹ Такой компромисс в создавшихся условиях был необходимой мерой в урегулировании отношений между валлонами и фламандцами, так как вся история Бельгии «отмечена вехами межобщинных конфликтов».²⁰

Языково-культурный (культурно-лингвистический) фактор нашел  свое отражение в формировании, структуре и деятельности государственных органов, что также связано не только с урегулированием отношений между валлонами и фламандцами, но и с расширением прав сообществ и регионов, защитой их интересов.

В соответствии с Конституцией (ст. 86-bis), правительство Бельгии формируется по принципу паритетного представительства от обеих национальных групп; для случаев, установленных Конституцией (ст. 32-ter), в целях защиты интересов валлонов и фламандцев, в частности, принятия законов по вопросам, перечисленным в Конституции.

Члены палат  Парламента (депутат и сенаторы) распределяются в две лингвистические  группы — французскую и голландскую.²¹ В июле 1971 г. голландская лингвистическая группа состояла из 119 депутатов и 97 сенаторов, французская — соответственно из 91 депутата и 81 сенатора.²²

Учредив в культурных сообществах советы по делам культуры (ст. 59-bis), а в регионах — представительные и исполнительные органы (ст. 107-quater), Конституция, по мнению бельгийских  специалистов, «признала в публичном праве существование двух крупных сообществ».²³ В состав советов по делам культуры для французского и фламандского сообществ входили соответственно члены лингвистических групп обеих палат парламента.

Хотя реформа  Конституции 1931 г., проведенная в 1970 г., полностью не разрешила все проблемы, существовавшие в отношениях между сообществами и регионами Бельгии, в том числе и в социально-экономической сфере, тем не менее она ослабила унитарное государство, создав своеобразные автономные образования со своими органами, обладающими специфическими полномочиями (вопросы образования, культуры, использовании языков и т. п.). Деятельность образованных в регионах органов по урегулированию социально-экономических проблем, различного рода советов, комитетов, обществ на практике, особенно в Брюссельском регионе, оказалась малоэффективной, так как они обладали всего лишь консультативными функциями.

Углублению политики регионализма должен был способствовать Закон от 15 июля 1970 г. Об организации  планирования и децентрализации экономики. Однако в связи с тем, что он в полной мере на деле не был реализован, существенной децентрализации в сфере экономики не произошло.

В связи с  неудовлетворенностью осуществленными  реформами выдвигаются новые  предложения по их дальнейшему проведению, которые исходят от различных политических сил и движений, в том числе в сообществах и регионах.

Подготовленный  в ходе переговоров правительственных  партий в 1977 г. так называемый «Общинный  пакт» предусматривал признание  равенства Брюссельского региона с Фландрией и Валлонией, а также расширение полномочий региональных органов в политической, экономической и финансовой сферах. Однако представители Христианской народной партии, будучи противниками предоставления самостоятельности Брюсселю, поставить свои подписи под этим актом отказались, что явилось одной из причин длительного правительственного кризиса, завершившегося только в апреле 1979 г., когда было сформировано правительство во главе с В. Мартенсом, разработавшее программу окончательного урегулирования отношении между национальными группами и регионами.

В целях реализации подготовленных предложений и программ, направленных на защиту интересов регионов и национальных групп, в 80-х годах  была проведена очередная реформа  Конституции, которая расширила права регионов и сообществ и способствовала дальнейшему урегулированию отношений между Валлонией и Фландрией, обеспечивала большую децентрализацию в управлении государственными делами, позволяла начать переход от унитарной формы государственного устройства к федеративной, т. е. приступить ко второму этапу федерализации страны. Так, из ст. З-ter, где речь идет о трех культурных сообществах, исключено . слово «культурные», что изменило характер сообществ; в силу новой редакции § 1 ст. 59-bis вместо советов по делам культуры во французском и фламандском сообщесвах создаются Советы, состоящие из выборных лиц, и исполнительные органы, состав и функционирование которых определяется законом.

В 1981 г. в регионах были образованы Советы (законодательные ассамблеи)—своеобразные местные парламенты, отражавшие интересы соответствующих национальных групп. Отличительная черта системы органов состоит в том, что в подчинении исполнительного органа франкоязычной Бельгии, наряду с Валлонией, находится и Брюссель, и, следовательно, он не получил равного права с Валлонией и Фландрией и статус самостоятельного региона, на чем настаивали демократические силы. Характерной особенностью структуры этих органов явилось и то, что, до издания соответствующего закона, в силу ст. 135 Конституции совет французского сообщества включает членов лингвистической группы обеих палат парламента, а совет фламандского сообщества включает членов голландской лингвистической группы обеих палат парламента. Исполнительные органы (правительства), образованные советами, выполняли своеобразные функции: осуществляли полномочия, входящие в компетенцию своих Советов (парламентов) .

После парламентских  выборов 1985 и 1987 гг. Фламандский совет  состоял из 185 человек, совет французского сообщества— 132, Валлонский региональный совет— 104.²⁴

Одновременно  происходит расширение прав советов  сообществ (§2 стр. 59-bis) по сравнению  с советами по делам культуры. Теперь советы решают все вопросы, касающиеся сообщества, а также вопросы сотрудничества между сообществами и международного сотрудничества в пределах своей компетенции, включая заключение международных договоров и издание декретов в пределах своей компетенции. Таким образом, теперь Валлония и Фландрия наделяются более широкой самостоятельностью, а за их органами признаются автономные полномочия. В развитие конституционных положений был принят специальный закон от 8 августа 1860 г. «Об институционных реформах» и обычный закон от 9 августа 1980 г. «Об институционных реформах», измененные впоследствии соответствующими законами в 1988 и 1993гг.

Для предупреждения и урегулирования конфликтов в Конституцию (Отдел III-bis) была включена новая глава III-bis (1980), статьи которой определяют процедуру разрешения противоречий между законом и нормативными актами, издаваемыми органами сообществ и регионов, и по вопросам компетенции, а также называет государственные органы, в частности Арбитражный суд Бельгии и Сенат, наделенные правом решать эти вопросы.

Постепенно (параллельно) изменяется и правовое положение Немецкого сообщества. Существенно дополненная в 1983 г. ст. 58-ter, регулирующая организацию и деятельность этого сообщества, с уточнениями воспроизводит нормы, определяющие организацию французского и фламандского сообществ, а равно закрепляет почти аналогичную компетенцию, правда, несколько более узкую по сравнению с компетенцией советов и органов исполнительной власти других сообществ. Здесь также учреждается Совет, состоящий из выборных представителей, и исполнительная власть, состав и функционирование которых регулируется законом от 31 декабря 1989 г.

Тенденция ко все  более широкой децентрализации  унитарной Бельгии, несмотря на негативные позиции определенных сил, в особенности  фламандских националистических (да и политических) кругов, которые  вполне устраивал статус-кзо Брюсселя, привела в конечном счете к приданию Брюсселю статуса самостоятельного региона, завершив таким образом длительный процесс регионализации страны. Его правовое положение, структура органов власти и управления, их компетенция регулируются ст. 108-ter Конституции с поправками 1988 г.²⁵ и специальным законом от 12 января 1989 г., определяющим институты региона, и обычным законом от 12 января 1989 г., регулирующим порядок избрания Регионального совета. В результате прямых выборов, проведенных 18 июня 1989 г., было избрано 75 советников, из них 64 франкофона и 11 фламандцев.²⁶ С созданием Брюссельского региона было завершено конституирование представительных и исполнительных органов сообществ и регионов, а их руководители— министры-председатели — стали включаться в состав центрального правительства Бельгии.

Реформирование  государственного устройства страны, в рамках которого на определенном этапе важное место занимал процесс  регионализации, придание ее составным  частям статуса автономных образований, нередко несмотря на компромиссный, половинчатый характер, неполное удовлетворение всех требований различных заинтересованных сторон, что, естественно, сохраняло противоречия между основными национальными группами, ограничения в наделении реальными правами в решении экономических проблем, существенно способствовало дальнейшей федерализации, основанной на сочетании языково-культурного и регионального принципов.

Требования дальнейшей широкой децентрализации государства  привели к принятию в 1987 г. парламентом Бельгии решения о новом существенном реформировании Конституции 1831 г.,²⁷ которое затронуло многие вопросы и прежде всего вопросы государственного устройства, функционирования центральных и различных региональных органов. Иначе говоря, несмотря на упорное сопротивление со стороны консервативных сил, последовательно продолжался процесс федерализации Бельгии. Завершающий этап в коренном изменении государственного устройства Бельгии связан с существенными поправками к Конституции 1831 г., принятыми в 1933 г., в результате чего Пыл окончательно решен вопрос о переходе от унитарной формы государственного устройства к федеративной. Так, согласно новой редакции ст. I, «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из сообществ и регионов».²⁸ Существующие в Бельгии провинции включены либо в Валлонский регион, либо во Фламандский регион. Таким образом длительный и болезненный процесс изменения Государственного устройства страны опроверг доводы противников реформ, проводивших идею о том, что федеративное государство якобы неприемлемо для Бельгии. Например, П. Виньи признавал, что вообще «федеральное решение — организация и возможная, и эффективная», но тут же заявлял, что «это не означает применимости его к бельгийской действительности», так как федеральная структура в Бельгии приведет якобы к развитию и обострению противоречий между районами».²⁹ Ссылаясь на то, что «в федеративном государстве дробится суверенитет, нарушается единство», П. Виньи делал и другой вывод о том, что «федеративные формулы представляются опасными для жизнеспособности, сплоченности и самого существования Бельгии».³⁰ Идею «федерализации этнических групп» считали неосуществимой и другие специалисты, полагая, что «она опирается на способ националистического мышления»,³¹ что «федерализм в Бельгии порождал бы риск разделения страны па различные государства, которые были бы основаны на базе так называемых сообществ».³²

В связи с  переходом к федеративной форме  государственного устройства изменен  и порядок формирования Верхней палаты—Сената, Уменьшенный по численности с 183 до 71 сенатора он образуется таким образом, чтобы его состав отражал представительство сообществ и регионов. Так, 25 сенаторов избираются путем прямых выборов голландской избирательной коллегией, 15—таким же путем французской избирательной коллегией, 10 — Фламандским советом, 10 — советом французского сообщества, 1 — советом немецкого сообщества. Конституция строго определяет количество сенаторов, которые должны представлять Брюссельский регион от фламандской и французской лингвистических групп. Нижняя палата no-прежнему избирается путем прямых выборов, но число депутатов сокращается с 212 до 150. Как и прежде, в палатах образуются две лингвистические группы.

В каждом субъекте федерации учреждаются представительные органы— Советы регионов и сообществ, избираемые непосредственно гражданами на пять лет, и правительства, формируемые Советом. Во главе правительства находится министр-председатель. Мандат члена Совета несовместим с мандатом депутата Палаты представителей (ст. 59-quater).

В Бельгии своеобразно  решается вопрос о размежевании компетенции  между центральными органами и органами регионов и сообществ. В отличие, например, от иных федеративных государств или государств, имеющих автономные образования, бельгийская Конституция при размежевании компетенции закрепляет так называемые остаточные полномочия, не упоминая ни об исключительной компетенции центральных органов, ни о конкурирующей сфере полномочий. Следовательно, по мнению бельгийских исследователей, «сообщества и регионы являются автономными юридическими лицами, которые, с одной стороны, располагают собственными законодательными и исполнительными органами, а с другой — имеют, в принципе, исключительную законодательную власть в большом числе областей, равно как и финансовую автономию».³³

Б целях гармонизации отношений между центральными органами государства и субъектами федерации, между валлонами и фламандцами  конституционно закреплен принцип (ст. 107-ter-bis), в соответствий с которым  при осуществлении своей компетенции федеральное государство, сообщества, регионы и объединенная межобщинная комиссия действуют, соблюдая лояльность. Конституция устанавливает и процедуру разрешения конфликтов (данные вопросы — предмет отдельного исследования). Как справедливо отмечают специалисты, «государственно-правовые решения, предложенные конституционными реформами, во многом уникальны. Вместе с тем они могут способствовать обогащению теории и практики федерализма».³⁴