Федеративные отношения в России

Содержание

 

 

 

 

 

 

1. Региональная политика РФ

В условиях становления и развития рыночных отношений, реформирования централизованной командно-административной экономики, суверенизации субъектов Федерации необходима выработка четкой и действенной региональной политики в проведении экономических реформ в России1. Региональная политика должна учитывать специфику регионов в общероссийской структуре, хозяйстве, экстраполировать основные направления экономических реформ на региональный уровень, всемерно развивать местное самоуправление, предпринимательство на местах, решать внутри регионов социальные проблемы, проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов.

Вместе с тем, при усилении региональной направленности экономических реформ необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, укрепление общероссийского рынка наряду с развитием региональных рынков.

Для отдельных регионов необходимы разработка социальных государственных региональных программ и финансирование из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу органам местного самоуправления, а также к регионам наиболее экономически отсталым, регионам с экстремальными природными условиями.

Число федеральных региональных программ при этом должно быть ограничено, они могут быть разработаны для программно-целевых территориально-производственных комплексов, для некоторых районов Севера, районов особой экологической опасности.

Для управления этими программами должны быть созданы специальные государственные органы. В управлении программами должны участвовать и местные органы исполнительной власти. Предусматривается создание специализированных компаний, консорциумов с государственным, частным, смешанным капиталом для финансирования этих программ.

Государственное регулирование крупномасштабных региональных программ предусматривает создание специальных фондов регионального развития, стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов, предоставление налоговых скидок на истощение недр в связи с возможностью истощения запасов природных ресурсов, установление льгот по арендной плате при изъятии земельных площадей под строительство предприятий, введение поощрительных цен за экологически чистую продукцию и т.д.

В управлении региональными программами особенно важно разграничение компетенции между федеральными и местными органами.

Для осуществления задач научного прогнозирования и индикативного планирования необходима подготовка комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации.

Комплексный прогноз должен отражать структурную перестройку в регионах, процессы демонополизации и приватизации, меры по стабилизации социально-экономического развития, преодолению отставаний в уровнях развития отдельных регионов, развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынка.

Процессы дезинтеграции экономики России, особенно проявившиеся в последние годы, ставят перед федеральными и местными органами управления задачи сохранения внутреннего рынка, единства инфраструктурных систем (энергетики, транспорта, связи), общей денежно-кредитной системы, единой налоговой системы, общего контроля за экспортом и импортом продукции.

На всем пространстве Российской Федерации должен функционировать единый рынок, основными принципами которого должны быть свобода экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями, свободное движение товаров и капиталов по всей территории России, единство принципов налогообложения, свобода транзитных перевозок, свободная конкуренция производителей, разных форм собственности.

В условиях становления и развития рыночных отношений важнейшей является проблема формирования рынка труда и межрегиональное регулирование занятости. В настоящее время сложились три типа районов с особенностями воспроизводства и структуры населения: 1) трудоизбыточные регионы - Северный Кавказ; 2) моноотраслевые и депрессивные регионы - районы Севера; 3) оборонно-промышленные - Санкт-Петербург, Урал, промышленные узлы юга Сибири, Нижегородская область.

В этих регионах необходимы государственная поддержка развития предпринимательской деятельности, привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, меры по рационализации миграционных процессов.

Таким образом, основные задачи региональной политики России в условиях становления и развития рыночных отношений состоят в обеспечении достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе, в постепенном выравнивании уровня жизни, исключении чрезмерных контрастов в социальных условиях.

Главная цель региональной политики заключается в сохранении единства и целостности России, недопущении ее распада на суверенные территории. Одним из условий этого является обеспечение баланса общероссийских и региональных интересов. Для выполнения главной задачи в региональной политике необходимы срочные меры по реформированию экономики, среди них реконструкция экономики старопромышленных регионов, крупных городских агломераций. Необходимы меры по конверсии оборонных отраслей, оздоровлению экологической обстановки и модернизации инфраструктуры.

2. Регион как социально-экономическая система, принципы регионов

Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием регионов приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития.

Органы государственной власти в субъектах Федерации должны содействовать созданию новых производств на территории региона в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличению налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест. Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала региона2.

Одной из основных целей государственных органов власти является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность.

Каждый тип потребностей населения можно представить в виде подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые и мобильные, а также человеческие. Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, например, строительство однотипных торговых киосков. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории.

Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих в регионе. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долгосрочного развития. Концепция регионального развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального управления, например, субъект Федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя основными способами:

— через постановку целей и функций;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам, элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти.

Каждый уровень формирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоящих уровней.

Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы;

— создание и поддержание благоприятных условий для нормального хозяйствования на территории;

— контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечивать основные конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходимых для населения предприятий;

— органы управления проводят политику развития отсталых районов территории;

— организацию посреднических, информационных, внедренческих и прочих услуг различным потребителям;

— проведение природоохранных мероприятий.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными подсистемами или с более широкими аспектами деятельности территориальной системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспектами поведения территориальной системы;

— функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей и более трудны для формализации;

— период принятия решений по функциям верхних уровней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, были выделены основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Критерии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализуют функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры территориального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресурсов. Кроме того, важной оценкой со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реализации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.