Основные положения реформы системы экономического контроля А.З.Хитрова

Реферат

по экономическому контролю

на тему: «Основные положения реформы системы экономического контроля А.З.Хитрова»

После смерти Александра I на престол Российской Империи вступил Николай I (1825–1855). Главной задачей Николая I было поддержание существующего в Российской Империи порядка. Вслед за укреплением государственной власти началось укрепление органов государственного контроля России. В 1827г. при Министерстве императорского дворца был учрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля.  
 
Начался новый этап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Новый Государственный контролер А.З.Хитров пытается в известной степени улучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки и соответствующие инструкции о проведении ревизии. В марте 1836г. он представляет императору проект некоторых преобразований государственного контроля. В итоге обсуждения проекта реформы на Государственном совете Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль.  
 
В этом же 1836г. было утверждено новое положение о Государственном контроле, которое изменило его устройство и расширило права. Государственный контроль теперь состоял из Совета Государственного контроля, контрольных департаментов для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярии Государственного контроля, контрольного архива.  
 
Совет состоял из четырех членов, назначенных Императором, и трех генерал-контролеров, управляющих контрольными департаментами. Председательствовал в Совете Государственный контролер Российской Империи. На Совет были возложены права и обязанности Государственного контролера.  
 
Деятельность Государственного контроля при Николае I ограничивалась лишь ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений и не затрагивала проверкой частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Полной ревизии Государственный контроль не производил.  
 
В марте 1855г. скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855–1881). Сразу же после коронации 26 августа 1855г. Александр II приступил к широкой преобразовательной деятельности, снискавшей ему имя “Царя- освободителя”. Крепостное право было уничтожено, был учрежден суд“ скорый, милостивый и равный для всех”. Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования.  
 
К началу его царствования правительство постоянно находилось в состоянии хронического дефицита бюджета. Государственная роспись далеко не охватывала всех видов доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов. Те же доходы и расходы, которые включались в государственную роспись, не были подкреплены обоснованными данными министерств, поэтому проверка правильности требуемых ведомствами сумм была практически невозможна. Поэтому суммы, ассигнованные какому-либо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства.  
 
Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с Министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета, фактически же Государственный Совет был устранен от рассмотрения бюджета. Единства кассы в России также не существовало. Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых они годами лежали без использования, тогда как Министерство финансов прибегало для покрытия потребности в деньгах к внешним и внутренним займам.  
 
В 1855г. для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен генерал-контролер Контрольного департамента гражданских отчетов Государственного контроля России В.А.Татаринов. Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, он подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России.  
 
Проект В.А.Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах.  
 
В финансовой системе он считал необходимым:  
 
1. Ввести единообразное составление финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечивать их точное исполнение в соответствии с ежегодным бюджетным законом.  
 
2. Ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные бюджетные средства исключительно в кассах Министерства финансов.  
 
В ревизионной системе В.А.Татаринов предлагал:  
 
1. Учредить самостоятельное, вполне независимое от исполнительной власти ревизионное учреждение с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции не только исполнительных, но и распорядительных управлений.  
 
2. Ввести “предварительный контроль”, то есть проверки правильности расходных предписаний распорядителей кредитов, предшествующие самому расходу.  
 
Проект реформы встретил резкое противодействие со стороны министров, так как реформа ограничивала возможность для них бесконтрольно распоряжаться государственными средствами. Министры, всеми силами стараясь отстоять существование своих собственных ведомственных капиталов, также возражали против установления единства кассы.  
 
Особенно враждебно был встречен проект реформы ревизионной системы и идеи государственного контроля. Возражая против введения документальной ревизии, противники реформы утверждали, что эта мера вызовет лишь увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их содержание, без ощутимой пользы; при этом делались ссылки на безуспешность попыток введения документальной ревизии в XVIII в.  
 
18 февраля 1859г. Александр II утвердил разработанные В.А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией “коренные начала” преобразования государственной отчетности, в том числе и введение предварительного контроля. 22 мая 1862г. были введены в действие “Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений“. В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия. С 1862г. роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно опубликовываться.  
 
В 1864г. в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1866г. процесс реформирования государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. 
 
Несмотря на то, что реформа Государственного контроля была осуществлена далеко не полностью, она все же сыграла положительную роль.  
 
В 1884г. был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля.  
 
В 1888г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.  
 
1 ноября 1894г. скончался Александр III и на Российский престол вступил его сын Николай II (1894-1917). Начало царствования Николая II совпало с быстрым развитием капитализма в России, в которой к началу ХХ в. сложился уникальный экономический механизм, обеспечивающий население страны всем необходимым и почти полностью независимый от других стран.  
 
Государственный контроль Российской Империи близко соприкасался со всеми отраслями государственного хозяйства, исторически стоял на защите экономических интересов страны. Поэтому публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были направлены в первую очередь на внушение доверия в платежеспособность России со стороны ее иностранных кредиторов. Как правило, бюджет Российской империи в начале XXв. исполнялся с превышением доходов над расходами. Этому способствовала деятельность государственного контроля, направленная в первую очередь на соблюдение равновесия государственной росписи и недопущения или ограничения сверхсметных ассигнований путем предварительной проверки государственных расходов всех министерств и ведомств, воспитания большей бережливости в расходовании средств государства, большего уважения к финансовым и хозяйственным законам.  
 
Быстрое развитие капитализма в России в начале ХХ в. создавало в стране особую атмосферу азарта, игры и авантюры. И в этом деморализующем климате Государственный контроль России всеми силами старался устоять на своих государственных позициях. По сути, Государственный контроль при Николае II носил декоративный характер.  
 
В России накануне Революции 1905 года собирались громадные налоговые средства, но эти средства часто не воспроизводились в интересах страны и народа, а значительная их часть расходовалась вопреки их целевому назначению. При этом финансовая организация и управление было направлено к обогащению крупного капитала: нефтяные земли сдавались большими участками только крупному капиталу; поставки на казенных железных дорогах также осуществлялись в крупных размерах, и опять мелкий капитал был устранен: всем этим Правительством вскармливалась обособленная группа крупных держателей капиталов.  
 
В связи с этим острая необходимость реформирования государственного контроля и повышения его действенности нарастала.  
 
20 февраля 1906г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во 2 палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над ней.  
 
Правительство издало Основные законы в области бюджета и одновременно с этим стало создавать финансовый контроль, соответствующий характеру вводимых законов. Так, с образованием в октябре 1905г. Совета Министров Государственный контролер был включен в его состав. В этих условиях Государственный контроль должен был определить свое место в системе управления. Поэтому Государственный контролер Д.А.Философов поставил перед Советом Министров вопрос о переустройстве Государственного контроля в соответствии с законодательными установлениями Империи.  
 
Проект Д.А.Философова был отклонен с разъяснением, что “ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров”. Это разъяснение было включено в Положение о Совете Министров и в Положение о Государственном контроле. Однако, все же, пост Государственного контролера оставался в составе Совета Министров.  
 
После Октябрьской революции 1917г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета.  
 
Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю.  
 
Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома “Об образовании Коллегии Государственного контроля”.  
 
Следующий шаг в направлении слома старого аппарата государственного контроля был сделан 18 января 1918г. В этот день Совет Народных Комиссаров издал декрет “О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях”. Этим декретом старые органы Государственного контроля были отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК.  
 
8 марта 1918г. Центральная коллегия государственного контроля издала Временное положение о государственном контроле. Это положение сделало некоторый шаг вперед в конкретизации задач и структуры государственного контроля. Одновременно положение внесло изменения и в структуру центрального аппарата Государственного контроля.  
 
В связи с началом гражданской войны и исходя из новых задач государственного строительства, Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля во главе с Народным комиссаром и Коллегией.  
 
Вместе с этим даже весьма короткий промежуток работы Народного комиссариата государственного контроля в условиях гражданской войны, разрухи и саботажа указал на необходимость дальнейшей перестройки работы Государственного контроля.  
 
Для укрепления Наркомата государственного контроля во главе его в марте 1919г. был поставлен И.В.Сталин. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был также назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922г.