Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов

     4 вопрос. Правовое  регулирование государственных  внебюджетных фондов. 

     Государственные внебюджетные фонды являются разновидностью целевых государственных и муниципальных (местных) фондов денежных средств, которые  появились в финансовой системе  России недавно. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых в России был создан Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие.

     С помощью государственных внебюджетных фондов государство стремится более  эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный  бюджет, как показала практика прошлых  лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в  жизнь те или иные социальные и  экономические программы. Это связано  с тем, что в государственном  бюджете доходы не закреплены за конкретными  видами расходов, поэтому расходы  на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

     Государственные внебюджетные фонды денежных средств  — достаточно динамичное явление  в финансовой системе Российской Федерации. Они весьма активно создавались  и функционировали в финансовой системе России до 1995 г., а затем  имела место консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему. С 1995 по 2001 гг. согласно федеральным законам  о федеральном бюджете на очередной  год целый ряд фондов, которые  являлись внебюджетными, ежегодно консолидировались (включались) в федеральный бюджет.

     В настоящее время к числу основных государственных внебюджетных фондов относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального  страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальные фонды обязательного  медицинского страхования. Однако как  на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ могут быть образованы и другие государственные внебюджетные фонды.

     Правовое  регулирование ряда государственных  бюджетных фондов дано и в Бюджетном  кодексе РФ (ст.ст. 143—150). В нем  определяются доходы, расходы, а те же процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

     В ближайшие годы во исполнение ст. 143 БК РФ должен быть принят федеральный  закон, который определит правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых  государственных и муниципальных  фондов денежных средств. Они создаются  на федеральном, региональном и муниципальном  уровнях как в силу законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами Российской Федерации, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды по целевому значению подразделяются на социальные и экономические.

     К числу социальных фондов относятся  Пенсионный фонд РФ, Федеральный и  территориальные фонды обязательного  медицинского страхования, Фонд социального  страхования РФ. Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами  потому, что созданы в целях  эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты  пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т. д. Определение  этих фондов дано в ст. 13 БК РФ: “Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации и предназначенный  для реализации конституционных  прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение  в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь”.

     Основам правового регулирования социальных внебюджетных фондов, образуемых вне  федерального бюджета, уделено особое внимание в Бюджетном кодексе  РФ (ст. 143—150). Средства внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации и изъятию  не подлежат.

     Формирование  и использование средств государственных  и муниципальных внебюджетных фондов осуществляется на основе ежегодно принимаемых  бюджетов или смет доходов и расходов. В частности, на основе бюджетов функционируют  все социальные государственные  внебюджетные фонды, а на основе сметы доходов и расходов — внебюджетный фонд развития исполнительного производства.

     В настоящее время правовое регулирование  государственных внебюджетных фондов стало весьма обширным. Оно дано как в ст. 143—150 БК РФ, где определяется процесс формирования и исполнения социальных государственных внебюджетных фондов, так и в целом ряде законов. Кроме того, режим государственных  и муниципальных внебюджетных фондов определен целым рядом указов Президента РФ и постановлений Правительства  РФ. Заметное место занимают и законы субъектов РФ, а также постановления  органов местного самоуправления. В  связи с этим в современных  условиях справедливо говорить о  возникновении финансово-правового  института государственных и  муниципальный внебюджетных фондов. Этот институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу формирования и исполнения бюджетов или смет доходов и расходов государственных и муниципальных внебюджетных фондов.

     Этот  институт включает в себя нормы, регулирующие:

     1) состав доходов и расходов  внебюджетных фондов;

     2) порядок зачисления доходов внебюджетных  фондов;

     3) порядок составления, рассмотрения, утверждения проектов бюджетов  государственных и муниципальных  внебюджетный фондов, а также  исполнение их бюджетов и подготовку, рассмотрение и утверждение отчетов  об их исполнении.

     Финансово-правовой институт государственных и муниципальных  внебюджетных фондов пересекается с  бюджетным правом как подотраслью финансового права по линии бюджетного процесса. Это следует из того, что современное понимание бюджетного процесса как составной части бюджетного права включает в себя и процессуальное обеспечение бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).

     Пенсионный  фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 “О государственных  пенсиях в Российской Федерации”. Его правовой режим определен  Положением “О Пенсионном фонде РФ”, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

     Пенсионный  фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного  обеспечения в Российской федерации. Денежные средства Фонда являются государственной  собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

     Источниками формирования Пенсионного фонда  РФ являются: единый социальный налог; ассигнования из федерального бюджета  Российской Федерации, выделяемые на выплату  пенсий и пособий и приравненных к ним выплат военнослужащим и  их семьям, а также на выплату  пенсий, пособий и компенсаций  гражданам, пострадавшим от чернобыльской  катастрофы; средства, возмещаемые  Пенсионному фонду РФ Государственным  фондом занятости населения РФ в  связи с назначением досрочных  пенсий безработным; средства, взыскиваемые с работодателей и граждан  в результате предъявления регрессных требований; добровольные взносы и  др.

     Средства  Пенсионного фонда РФ расходуются  на выплату государственных пенсий, выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения  материальной помощи престарелым и  нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение  текущей деятельности Пенсионного  фонда и его органов, а также  на другие мероприятия.

     Руководство Пенсионным фондом РФ осуществляется Правлением Пенсионного фонда и  исполнительной дирекцией. В районах  и городах действуют уполномоченные Пенсионного фонда.

     Бюджет  Пенсионного фонда РФ и отчет  о его исполнении ежегодно рассматривается  и принимается Государственной  Думой РФ.

     Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ созданы во исполнение Закона РФ “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации”. Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857, а также Положением о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 “О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год”.

     Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования.

     Финансовые  средства фондов находятся в государственной  собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и изъятию  не подлежат.

     Бюджет  Федерального фонда обязательного  медицинского страхования и отчет  о его исполнении ежегодно рассматриваются  и принимаются Государственной  Думой. Равным образом бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его  исполнении утверждается ежегодно соответствующим  представительным (законодательным) органом  власти субъекта РФ.

     Фонд  социального страхования РФ является специализированным финансово-кредитным  учреждением при Правительстве  РФ. Его правовой режим определен  постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. “О Фонде социального  страхования Российской Федерации” с последующими изменениями. Фонд социального страхования РФ объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отделения, а также филиалы отделений Фонда. Денежные средства Фонда социального страхования РФ являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

     Бюджет  Фонда социального страхования  РФ и отчет о его исполнении рассматриваются Государственной  Думой.

     Источниками образования Фонда социального  страхования РФ являются: единый социальный налог; страховые взносы по установленным  тарифам на обязательное страхование  от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний  согласно ежегодно принимаемому закону; доходы от инвестирования части временно свободных средств Фонда в  ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах; добровольные взносы граждан и юридических лиц, а также прочие доходы.

     Направлениями расходов Фонда являются: выплаты  пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка до достижения им возраста полутора лет, пособий на погребение; оплата путевок для работников и  их детей в санаторно-курортные  учреждения, а также на лечение, питание; частичное содержание находящихся  на балансе страхователей санаториев-профилакториев; частичная оплата путевок в детские  загородные оздоровительные лагеря; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и др.

     Федеральным законом “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев  на производстве и профессиональных заболеваний” предусмотрено участие  в этих отношениях Фонда социального  страхования РФ в качестве страховщика. Средствами для осуществления данного  вида социального страхования определены обязательные страховые взносы работодателей  по установленному тарифу и др.

     В 1998 г. во исполнение Федерального закона РФ “Об исполнительном производстве”  создан внебюджетный фонд развития исполнительного  производства. Он предназначен для  финансирования мероприятий, связанных  с развитием исполнительного  производства.

     Правовой  режим этого фонда определяется Положением о внебюджетном фонде  развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства  РФ от 26 июня 1998 г. № 659.⁷

     Средства  фонда являются федеральной собственностью, находящейся в оперативном управлении Министерства юстиции РФ. Средства фонда развития исполнительного  производства образуются за счет: 70-ти процентов от сумм исполнительских  сборов; сумм возмещения расходов по проведению исполнительных действий; доходов от хранения временно свободных денежных средств, размещенных в кредитных  организациях на конкурсной основе; иных поступлений.